II SA/Kr 382/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-Nowa Huta w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Pałecznica z dnia 30 grudnia 1999 r., nr 67/99 w przedmiocie ustalenia ceny wykonania jednego przyłącza kanalizacyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana. Rada Gminy Pałecznica podjęła w dniu 30 grudnia 1999r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 1996r., Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997r. nr 9 poz. 43 z późn. zm.) uchwałę Nr 67/99 w sprawie ustalenia ceny wykonania jednego przyłącza kanalizacyjnego. W § 1 uchwały ustalono opłatę za wykonanie przyłącza kanalizacyjnego w wysokości 2.000 zł. Pismem z dnia 2 lutego 2011r. Prokurator Rejonowy dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie zaskarżył w/w uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucono, że przedmiotowa uchwala wydana została z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 13 poz. 74) oraz art.4 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1997r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. nr 9 poz. 43 z późn. zm.). Strona skarżąca w uzasadnieniu podniosła, że powołane w w/w uchwale przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o gospodarce komunalnej nie dawały podstaw do nałożenia zakwestionowanej opłaty. Wskazano, iż w okresie uchwalenia przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do samoistnego wprowadzenia tego rodzaju opłat. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Pałecznica wniosła o jej oddalenie, podając w uzasadnieniu, że podstawę prawną uchwalenia opłat za podłączenie do urządzeń infrastruktury komunalnej stanowił art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art.4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Wskazano, że przedmiotowa uchwała nie zawiera opłaty za sam fakt przyłączenia do gminnej sieci kanalizacyjnej, a jedynie ustala cenę wykonania jednego przyłącza kanalizacyjnego. Jest to zatem cena za usługę komunalną. Uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże tylko jednostkę organizacyjną Gminy Pałecznica wykonująca roboty budowlane w postaci przyłącza kanalizacyjnego na nieruchomości mieszkańca, jeśli wyrazi taka chęć. Mieszkańcy Gminy Pałecznica wykonując przyłącze kanalizacyjne na swojej działce, mogą korzystać z różnych podmiotów świadczących tego typu usługi, nie są zobowiązani do korzystania z usług, które wykonuje Gmina, bo ta jest jedną z ofert. Cena wykonania przyłączenia kanalizacyjnego ustalona przez Radę Gminy obliguje tylko Gminę, w przypadku gdyby ktoś z mieszkańców chciałby skorzystać z usługi świadczonej przez nią a nie przez inne podmioty. Wobec powyższego nie jest to opłata narzucona mieszkańcom jednostronnie. A również dziś obowiązujące przepisy podają, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na koszt własny osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 P.p.s.a.). Ustosunkowując się do stanowiska Rady Gminy przedstawianego w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wbrew twierdzeniom podniesionym w odpowiedzi na skargę, zaskarżona uchwała zawiera normy generalne, skierowane do mieszkańców, którzy wykonali nowe przyłącze kanalizacyjne. Adresat tej uchwały został określony generalnie. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika jednoznacznie, aby była ona skierowana wyłącznie do jednostki organizacyjnej gminy wykonującej roboty budowlane w zakresie przyłączy kanalizacyjnych, a ustalona opłata w wysokości 2000 zł, jest należnością za wykonaną przez ten podmiot usługę. Wręcz przeciwnie z treści uchwały wynika obowiązek pobrania takiej opłaty od każdego nowo wykonanego przyłącza kanalizacyjnego (niezależnie od tego kto je wykona) na terenie Gminy. Zakwestionowanie przez Sąd postanowień zaskarżonej uchwały wynika niewątpliwie z niech nieprecyzyjności i złego sformułowania – co nie pozwala uznać argumentacji Rady Gminy Pałecznica za uzasadnioną, iż przepisy te mają tylko ograniczony charakter podmiotowy. Wskazać należy, że kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określone zostały w rozdziale 4 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z dyspozycja art. 40 w/w ustawy gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Także z przepisu art. 84 Konstytucji RP wynika, ze obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zakwestionowana jednorazowa opłata za wykonanie nowego przyłącza kanalizacyjnego w wysokości 2.000 zł ma charakter jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej i żaden z powołanych w przedmiotowej uchwale przepisów nie uprawnia rady gminy do nakładania tych opłat. Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera jedynie podstawę prawną do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego (odpowiednio cen za odbiór ścieków z kanalizacji gminnej), nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Dopiero na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.), rady gmin uchwalają regulaminy dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie daje jednak radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2001r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego wydana została bez podstawy prawnej. Ze względu na przedmiot i treść zaskarżonej uchwały zastosowano art.152 p.p.s.a. i orzeczono że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30. 08. 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8.03. 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.