II SA/Po 862/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2010 r. sprawy ze skargi W. K. na akt Starosty K. z dnia ... 2009r. Nr ... w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu I. uchyla zaskarżony akt II. zasądza od Starosty K. na rzecz skarżącego kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych i kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego III. określa, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga Wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2009r. W.K. zwrócił się do Starosty K. o zwrot bezzasadnie pobranej opłat w kwocie 425 zł za wydanie karty pojazdu dla pojazdu marki [...] nr rej. [...]. Starosta K. pismem z dnia [...] sierpnia 2009r., doręczonym adresatowi w dniu 1 września 2009r., odmówił W. K. zwrotu opłaty za kartę wymienionego wyżej pojazdu. Organ stwierdził, że opłata za kartę pojazdu w kwocie 500 zł pobrana została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wysokość tej opłaty zgodnie z art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) określona została w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r. uznające za niekonstytucyjne przepisy w tym zakresie zaczęło obowiązywać od 15 kwietnia 2006r., a więc nie mogło mieć zastosowania wobec opłaty uiszczonej przez W. K. w 2005r. W dniu 10 września 2009r. W. K., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego A.W ., wezwał Starostę K. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie zwrotu nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425 zł. W piśmie tym zaznaczył, że wysokość pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu nie odpowiadała rzeczywistym kosztom związanym z wystawieniem i dostarczenie karty i była niezgodna z prawem wspólnotowym, a w szczególności z art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (sprawa [...]vs [...]J , C-134/07). Skoro zapisy Traktatu mają walor bezpośredniej stosowalności w krajach członkowskich Unii Europejskiej oraz walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich (orzeczenie 26/62 [...] & [...] 1 oraz [...]1251) to w przypadku kolizji prawa krajowego z przepisami prawa wspólnotowego krajowe organy administracyjne maja obowiązek zastosować prawo wspólnotowe. Nadto składający wezwanie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006r., sygn. akt U 6/04, wskazując, że w konsekwencji jego wydania opłata za wydanie karty pojazdu została obniżona do 75 zł w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Starosta K. w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 16 września 2009r. (doręczonego pełnomocnikowi W. K. w dniu 24 września 2009r.) powtórzył dotychczas prezentowane stanowisko. Jednocześnie wskazał, że wnioskodawca ma możliwość dochodzenia swoich roszczeń przed sądem powszechnym. W tej sytuacji W.K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Sądu w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., skargę na akt Starosty K. z dnia 24 sierpnia 2009r. polegający na odmowie zwrotu kwoty 425 zł za wydanie karty pojazdu marki [...]nr rej. [...]. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentacje zawartą w uzasadnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i stwierdzenie, że uprawniony jest do otrzymania zwrotu nadpłaconej kwoty 425 zł za wydanie karty pojazdu oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Starosta K. wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ przytoczył argumentację zawartą w poprzednich pismach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Na wstępie wyjaśnić należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008r. sygn. akt I OPS 3/07 rozstrzygnięto kwestię dopuszczalności dochodzenia zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu, przyjmując, że skierowanie do organu żądania zwrotu takiej opłaty uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Sąd wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Organ administracji jest tylko zobowiązany, przed wydanie karty pojazdu, do pobrania opłaty, którą według przepisu prawa osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego ze strony organu rejestrującego. Skoro zaś obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie – organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Oznacza to, że Starosta K. pismem z dnia 24 sierpnia 2009r. w prawidłowej formie rozstrzygnął wniosek skarżącego, zawierający żądanie zwrotu opłaty, nie wydając decyzji w sprawie. Przechodząc do meritum stwierdzić należy, iż przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy uzasadnione było domaganie się przez skarżącego czynności Starosty K. polegającej na zwrocie nadpłaconej w dniu 8 czerwca 2005r. opłaty za wydanie karty pojazdu marki [...]nr rej. [...], która to opłata zostały pobrana w oparciu o przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu uznany następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Według stanowiska organu żądanie zwrotu poniesionych opłat było bezpodstawne dlatego, że Trybunał uznając powołany przepis rozporządzenia za niezgodny z Konstytucja i ustawą – Prawo o ruchu drogowym orzekł, że traci on moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006r., a więc po okresie, w którym skarżący uiścił opłatę za wydanie karty pojazdu. Wyjaśniając ów problem przypomnieć należy jakie były motywy przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r. sygn. akt U 6/04. Trybunał uznał przede wszystkim, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W ocenie Sądu, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006r. przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24.02.2009r. I OSK 418/08, dostępny na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl , uchwała NSA z 30.10.2000r., OPK 13/00, ONSA z 2001r., Nr 2, poz. 63 oraz wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16.01.2006r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (ponownie wyrok NSA z 24.02.2009r. I OSK 418/08, dostępny na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl ). W konsekwencji należało uznać, że objęty kontrolą sądową akt Starosty K. z dnia 24 sierpnia 2009r. podjęty został bez podstawy prawnej. Sąd miał również na uwadze fakt, że podjęcie przez Starostę zaskarżonego aktu miało miejsce nie tylko po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia, ale także po upływie terminu, do którego Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu. Ponadto, rozpatrując niniejszą sprawę należało mieć na uwadze sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541) wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał stwierdził też, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". W świetle przytoczonego wywodu nie ulega wątpliwości, że prawidłowość kierunku wykładni art. 90 TWE została przesądzona przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że skoro sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, to Sąd orzekający w niniejszym składzie był w pełni uprawniony do odmowy zastosowania tego przepisu. Dlatego na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349) Sąd zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów sądowych w kwocie [...] zł (wpis od skargi) oraz zwrot kosztów postępowania w kwocie[...] zł (wynagrodzenie pełnomocnika - [...] zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa -17 zł). O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego Starosta K. winien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu i określić kwotę nadpłaty za wydanie karty pojazdu z uwzględnieniem kosztów i nakładów poczynionych przez organ na jej wydanie. W zakresie tym pomocne mogą okazać się ustalenia Trybunału Konstytucyjnego oraz wyjaśnienia przytoczone w ramach sprawy przez Ministra Infrastruktury, a zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału z dnia 17 stycznia 2006r. /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga