I SA/Wa 2360/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Miasta P. kwotę 131 (sto trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] uchylił pkt. 3 zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. dotyczący zobowiązania Zarządu Dróg Miejskich w P. do wypłaty ustalonego odszkodowania i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Prezydenta Miasta P. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja stanie się ostateczna, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]września 2008 r., nr [...], ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie II etapu realizacji trasy komunikacyjnej N. w P. odcinek od [...]. Decyzją tą została objęta także nieruchomość położona w P., obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Pismem z dnia 23 września 2009 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w/w nieruchomości. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2010r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu na rzecz Miasta P., jako uprzedniego właściciela, odszkodowania w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonej w P., [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę II etapu realizacji trasy komunikacyjnej [...] w P. na odcinku od [...] włącznie oraz na rzecz Spółdzielni [...] w K., M. i J. P., A. S., G. S., I. A., G. i M. K., A. i W. B. oraz I. sp. z o.o. - w łącznej wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego na tej nieruchomości, a także zobowiązał Zarząd Dróg Miejskich w P. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury złożył Prezydent Miasta P., kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania i wskazując, iż w innym postępowaniu pod tę samą inwestycję ustalono znacznie wyższą kwotę odszkodowania. Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] uchylił pkt. 3 zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. dotyczący zobowiązania Zarządu Dróg Miejskich w P. do wypłaty ustalonego odszkodowania i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Prezydenta Miasta P. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja stanie się ostateczna, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia organ przytoczył treść art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 18 ust. 1 i art.19 ust 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dodał, że art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Natomiast zgodnie z § 29 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) jeżeli na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości. Minister podniósł, iż operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Natomiast § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia stanowi, iż w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %; 2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %. Przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio do określania wartości nieruchomości lub ich części nabywanych na cele budowy autostrad lub dróg z tym, że stan nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej, a ceny - na dzień zawarcia umowy, jeżeli nabycie następuje w drodze umowy, albo na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, jeżeli nabycie następuje w drodze odszkodowania (§ 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.). Podstawę dla ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 20 października 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. W operacie tym wysokość odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości ustalono na łączną kwotę [...] zł, zaś za wygasłe prawo użytkowania wieczystego na łączną kwotę [...] zł Autor operatu szacunkowego wyjaśnił, iż dla obszaru objętego wyceną nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jedynie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. zatwierdzone Uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2008 r. - według którego nieruchomość, z której wydzielono działkę drogową, będącą przedmiotem niniejszego postępowania, położona jest w terenie przeznaczonym pod rozbudowę do 3 pasów ruchu drogowego oraz tory tramwajowe na ul. [...]. Do analizy przyjął zatem rynek transakcji gruntami drogowymi w P. zawartymi w latach 2008-2009. Ponieważ stwierdził niewielką ilość transakcji nieruchomościami drogowymi na danym rynku lokalnym, wycenę dokonał w oparciu o dostępne transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi, a także gruntami o innym przeznaczeniu, w ocenie rzeczoznawcy nabywanymi na cele publiczne, tj. zieleń. Całość zestawił w jednej bazie porównawczej, ponieważ poziom cenności wynikający z dostępnych transakcji jest dla obu przeznaczeń podobny. Wartość takich gruntów zależy głównie od ich lokalizacji oraz atrakcyjności najbliższego otoczenia. Z uwagi na ograniczoną liczbę transakcji gruntami o podobnym przeznaczeniu i stanowiących przedmiot prawa użytkowania wieczystego, przy oszacowaniu wartości prawa użytkowania wieczystego zastosowano wytyczne zawarte w § 29 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Wobec powyższego do końcowej analizy porównawczej rzeczoznawca przyjął zbiór 13 transakcji nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi i zieleń, stanowiących przedmiot prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego i ustalił wysokość odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości na łączną kwotę [...] zł, zaś za wygasłe prawo użytkowania wieczystego na łączną kwotę [...] zł. Minister uznał, że w niniejszej sprawie analiza sporządzonego operatu szacunkowego z dnia [...] października 2009 r. wykazała, iż został on sporządzony prawidłowo, a zatem Wojewoda [...] właściwie ustalił wysokość odszkodowania za w/w nieruchomość. Na uwzględnienie nie zasługują zatem zarzuty postawione w odwołaniu tym bardziej, że odwołujący się nie przedstawił miarodajnego dowodu pozwalającego na skuteczne podważenie szacunku dokonanego przez biegłego. Ponadto należy wskazać, iż wycena nieruchomości uwzględnia cechy indywidualne gruntu, a zatem powoływanie się na inne wyceny gruntów przeznaczonych pod drogi nie może podważać sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Niezależnie od powyższego Minister stwierdził, że stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. Przepis art. 19 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115) wskazuje, iż zarządcą dróg gminnych jest wójt, albo burmistrz, albo prezydent miasta. Tak więc podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest w niniejszej sprawie Prezydent Miasta P., nie zaś Zarząd Dróg Miejskich w P., wykonujący jedynie zadania zarządu drogi stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zatem zmiany w omówionym zakresie wymagał pkt 3 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010r. - gdzie jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania wskazano Zarząd Dróg Miejskich w P. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta P. - w dalszym ciągu kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania i wskazując, iż w innym postępowaniu pod tę samą inwestycję ustalono znacznie wyższą kwotę odszkodowania. Podniósł też, iż niezrozumiałym dla niego jest fakt przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego do porównań transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod zieleń. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchylił pkt 3 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. dotyczący zobowiązania Zarządu Dróg Miejskich w P. do wypłaty ustalonego odszkodowania i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Prezydenta Miasta P. do wypłaty ustalonego odszkodowania , zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W sprawach o ustalenie odszkodowania operat szacunkowy stanowi kluczowy i obligatoryjny dowód w sprawie. Wydanie decyzji odszkodowawczej w myśl art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. W niniejszej sprawie podstawową przesłanką uchylenia przez Sąd decyzji organu I i II instancji był fakt, że w przedmiotowej sprawie należy sporządzić nowy operat szacunkowy, gdyż poprzedni – w momencie wydawania decyzji przez Ministra Infrastruktury – był już nieaktualny. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być zaś wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, jedynie przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Natomiast, zgodnie z treścią ust. 4 tego artykułu, po upływnie tego okresu operat szacunkowy może być wykorzystywany - po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, co następuje przez umieszczenie przez tego rzeczoznawcę stosownej klauzuli na operacie. W niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w dniu 20 października 2009 r. Organ I instancji wprawdzie wydał swoje rozstrzygnięcie jeszcze w okresie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu (3 luty 2010 r.) - jednak rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym nastąpiło w dniu [...] października 2010 r. - a więc już po upływie terminu jego ważności, gdyż rzeczoznawca majątkowy nie sporządził klauzuli aktualizacyjnej. W przekonaniu Sądu, termin 12 miesięcy dotyczy również organu odwoławczego, albowiem bez wątpienia jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu całości sprawy. Wobec tego materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu - czyli w tym przypadku musi on być nadal aktualny. Zatem zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego - co wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Ponadto operat ten musi być sporządzony w trakcie postępowania przed organem I instancji - albowiem w sytuacji, gdy organ drugiej instancji zleciłby sporządzenie operatu szacunkowego - takie działanie naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 kpa, bowiem de facto sprawa odszkodowania zostałaby rozstrzygnięta w postępowaniu jednoinstancyjnym. Podsumowując Sąd uznał, że decyzja organu II instancji została wydana w sytuacji, gdy operat szacunkowy był już nieaktualny i nie została potwierdzona jego aktualność przez rzeczoznawcę majątkowego – brak stosownej klauzuli na operacie. Ponadto Sąd wziął pod uwagę także fakt, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego obliguje rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. Natomiast jeżeli analiza badanego rynku wykaże brak transakcji nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych, istnieje możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego § 36 ust. 2 pkt 1 przywoływanego rozporządzenia Rady Ministrów – co wymaga jednakże zamieszczenia we wstępnych warunkach wyceny informacji o braku na badanym rynku transakcji nieruchomościami podobnymi nabywanymi po budowę dróg publicznych. Tymczasem w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy - stwierdziwszy niewielką ilość transakcji nieruchomościami drogowymi na danym rynku lokalnym - wycenę wartości nieruchomości dokonał w oparciu nie tylko o dostępne transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi, a także gruntami o innym przeznaczeniu, nabywanymi na cele publiczne tj. zieleń. Takie działanie jest wbrew wyraźnemu brzmieniu ww. § 36 – i skutkuje nieważnością operatu szacunkowego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.