IV SA/Wa 200/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania błędnie określonego przebiegu granicy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] października 2010 r.; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] na rzecz skarżącej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Prezydent W. sprostował błędnie określone współrzędne punktu [...] poprzez wprowadzenie do operatu ewidencji gruntów i budynków zmiany polegające na matematycznym określeniu przebiegu granicy na odcinku pomiędzy punktami nr [...] i nr [...] w części pomiędzy działką nr ew. [...] z obrębu [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym położonym przy ul. [...] w W., a działką nr ew. [...] z tegoż obrębu, oddzielającą budynek od ul. [...], a w wyniku tego sprostowania orzekło: ■ wykreśleniu powierzchni działki nr [...] wynoszącej 0.1873 ha i wpisaniu powierzchni 0.1844 ha, ■ wykreśleniu powierzchni działki nr [...] wynoszącej 0.0281 ha i wpisaniu powierzchni 0.0310 ha, ■ wykreśleniu powierzchni zabudowy pod budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] wynoszącej 0.0917 ha i wpisaniu powierzchni 0.0918 ha, zgodnie z wykazami zmian danych ewidencyjnych załączonymi do operatu geodezyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2010 r. pod nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w 2009 r. organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków stwierdził, że po odnowieniu ewidencji gruntów w 1991 r. na podstawie operatu ewidencyjnego dla obrębu [...] nr [...] przyjęto do ewidencji błędne współrzędne określające przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Wpisy powierzchni tych działek wynikały ze współrzędnych. W powyższym operacie ustalono, że granica pomiędzy dz. ew. nr [...] i nr [...] przebiega po zewnętrznym obrysie budynku mieszkalnego od strony ul. [...] i ul. [...] z uwzględnieniem wszystkich punktów załamania tego budynku. Natomiast przy określaniu współrzędnych punktów załamania tej granicy dwa punkty pominięto, a współrzędne punktu nr [...] zostały błędnie określone. Organ podniósł, iż na mapie ewidencyjnej z 1991 r. wskazano, że punkt nr [...] jest położony na ścianie budynku od strony ul. [...], natomiast współrzędne przyjęte do ewidencji znacznie odbiegały od ściany budynku. Błędne dane dotyczące przebiegu granic działek i ich powierzchni nie odzwierciedlały faktycznego stanu na gruncie wykazanego na mapie ewidencyjnej. Błąd ten został uwidoczniony dopiero przy tworzeniu numerycznej mapy ewidencyjnej w 2002 r. Prezydent W. zaznaczył, że niewłaściwie określone współrzędne punktów załamania granicy pomiędzy wymienionymi działkami nie zostały skorygowane przy modernizacji ewidencji zakończonej w 2007r. Natomiast przy modernizacji prawidłowo określono kontur budynku przy ul. [...]. Spowodowało to, że na odcinku pomiędzy punktami nr [...] i nr [...] granica pomiędzy dz. ew. nr [...] i [...] odbiegała od konturu budynku. Organ zaznaczył, że na podstawie badań hipotecznych załączonych do operatu ewidencyjnego należy stwierdzić, że księga wieczysta nr [...] została założona w dniu 7 sierpnia 1961r. dla gruntu o powierzchni 1872,72 m2 po przeniesieniu z dawnej księgi hipotecznej "[...]". W badaniach wskazano, że granice nieruchomości przedstawia plan załączony do zbioru dokumentów księgi hipotecznej Hip. Nr [...]. W dziale II księgi wieczystej wpisano wówczas Spółdzielnię Mieszkaniowo – Budowlaną "[...]" w W. jako własność czasową. Obecnie w treści księgi wieczystej nr [...] dostępnej do wglądu na stronie internetowej nie jest ujawniony akt notarialny powołany w piśmie Spółdzielni ani wpis innego podmiotu poza wpisem W. jako właściciela nieruchomości. Prawo własności W. zostało ujawnione w księdze wieczystej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze. W. (Dz. U. nr 50, poz. 279) i na podstawie decyzji komunalizacyjnej. W decyzji podkreślono, iż postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy sprostowania błędnych danych matematycznych punktu [...], którego współrzędne sfałszowały przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] z obrębu [...] na odcinku od punktu [...] do punktu [...], bowiem współrzędne punktu [...] zostały błędnie określone przy odnowieniu operatu ewidencyjnego w 1991 r. Postępowanie nie dotyczy więc odtworzenia archiwalnego przebiegu granicy dla nieruchomości uregulowanej w KW nr [...], lecz sprostowania błędu. Prezydent W. wskazał, że przedstawiony w dokumentacji nr [...] przebieg granicy między działkami nr [...] i nr [...] na przedmiotowym odcinku jak i konturu budynku położonego przy ul. [...] powinny być również zgodne ze stanem faktycznym na gruncie, stąd poza pozyskaniem punktu nr [...] w miejsce punktu [...] było konieczne pozyskanie dwóch dodatkowych punktów przedstawiających faktyczny obrys budynku stanowiący jednocześnie na tym odcinku przebieg granicy. Wykonanie pomiaru uzupełniającego obejmującego trzy punkty występujące na granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami nie wymagało więc uczestnictwa stron na gruncie, a jedynie miało na celu przedstawienie przebiegu granicy na tym odcinku zgodnie z przebiegiem ustalonym przez odnawiającego w 1991 r. Organ zaznaczył, że dla działki nr [...] jest prowadzona księga wieczysta nr [...], a dla działki nr [...] księga wieczysta nr [...]. Oznaczenie nieruchomości w KW nr [...] i KW nr [...] ujawniono w księgach wieczystych na podstawie danych wynikających z ewidencji gruntów. W obydwóch księgach jako właściciel występuje W., a inne prawo do gruntu nie zostało dotąd ustanowione. Powołując się na § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, organ wskazał, iż aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło sprostowania błędnych danych wykazanych w ewidencji, którego zakres i przedmiot został jednoznacznie określony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 15 września 2009 r., dlatego sprawa dotycząca wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków innych granic nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...] może być przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego na udokumentowany wniosek złożony przez Spółdzielnię Budowlaną "[...]". Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa "[...]" w W. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, że w ewidencji gruntów przy określaniu przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] nr [...] popełniono błąd polegający na nieprawidłowym zdefiniowaniu obwodnicy granicy działek, a mianowicie pominięto dwa punkty. Powstałe wskutek tego kształty geometryczne nie odpowiadały granicom w terenie i ustaleniom z 1966 r. i 1991 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podkreślił, iż w myśl art. 7d oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 30, poz. 163 ze zm.), zwanej dalej p. g. i k. Prezydent W. jako organ prowadzący ewidencję gruntów był zobowiązany do podjęcia działań zmierzających do poprawienia zapisów w rejestrach ewidencji gruntów, dlatego zlecił wykonanie odpowiedniej analizy i pomiarów uprawnionemu geodecie. Organ drugiej instancji nie zgodził się z zarzutem, iż nie uwzględniono dokumentacji znajdującej się w księgach wieczystych, gdyż - jak wynika ze sprawozdania technicznego - przed przystąpieniem do pomiarów geodeta przebadał dokumentację znajdującą się w księgach wieczystych, a kopie części z nich włączył do swojego opracowania. Geodeta określił przebieg granicy według dokumentów z odnowienia ewidencji gruntów z 1991 r. i z ksiąg wieczystych. Jego praca i wykonane przez niego pomiary miały na celu jedynie określenie współrzędnych ówcześnie wyznaczonych punktów. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż ze zmianą przebiegu granicy uległa zmianie powierzchnia działek, a z nowym pomiarem budynku uległa także nieznacznie (o 1 m2) zmianie powierzchnia zabudowy pod budynkiem mieszkalnym. Podkreślono jednak, iż zmiana przebiegu granicy miała charakter jedynie matematyczny, gdyż opis granicy jako obrys budynku pozostał niezmieniony, co wynika ze zgromadzonego materiału kartograficznego. Wskazano, że zgodnie z zapisami w księgach wieczystych obie działki stanowią własność W. i nie ujawniono innych praw do tych nieruchomości. W ewidencji gruntów jako władającego wpisano Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]", w toku prowadzonego postępowania ustalono jednak, iż Spółdzielnia ta uległa podziałowi na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" z siedzibą przy ul. [...] i Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" z siedzibą przy ul. [...]. Skoro przedmiotem postępowania jest działka nr ew. [...], na której znajduje się budynek [...], to tę drugą Spółdzielnię uznano za stronę postępowania. Organ zauważył, iż określony w decyzji skorygowany przebieg granicy nie przesądza o tym dla jakiego gruntu i w jakich granicach będzie w przyszłości ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Skorygowanie oczywistego błędu, co było przedmiotem niniejszego postępowania nie przekreśla także możliwości, w odpowiednim trybie, zmiany granicy działek za zgodą wszystkich zainteresowanych stron. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa "[...]" w W. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nieruchomość przy ul. [...] w W. jest objęta dwoma księgami wieczystymi: [...] (grunt) i [...] (budynek). Organy nie sprawdziły drugiej z tych ksiąg, w której wpisany jest budynek oznaczony adresem [...] i gdzie wpisane jest prawo własności czasowej gruntu opisanego w księdze wieczystej [...] (gdzie jest wzmianka o umowie) oraz znajduje się mapa będąca podstawą ustanowienia własności czasowej. Wiedza taka powinna być znana organom administracji z urzędu, gdyż dane o księgach wieczystych znajdują się w posiadaniu Wydziału Ewidencji Gruntów, powinny również znajdować się w Wydziale Geodezji. Nawet gdyby uznać, że takich informacji nie mogły uzyskać (co zdaje się być niemożliwe), to po analizie zapisów w pierwszej z ksiąg wieczystych należało kwestię wzmianki o umowie ustanowienia własności czasowej wyjaśnić ze Spółdzielnią. Organy zupełnie pominęły ten wątek w swoich rozważaniach, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Z księgi budynkowej i dokumentów w niej zgromadzonych wynika bowiem inny stan faktyczny w zakresie geodezyjnego określenia działki nr ew. [...], który jest sprzeczny z tym, który został ustalony w zaskarżonych decyzjach. Granice obu działek (nr [...] i nr [...]) były bowiem wytyczane przy okazji zawierania umów o ustanowieniu własności czasowej w 1961 r., a grunt pod budynkiem nie był wydzielony zgodnie z obrysem budynku, lecz obejmował również teren w załamaniach budynku, którego w chwili obecnej Spółdzielnia została w sposób bezpodstawny pozbawiona. W powyższym zakresie organ odwoławczy powinien wyjaśnić wątpliwości, które zostały podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Tymczasem w zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia do kwestii uregulowania nieruchomości w dwóch księgach wieczystych i istnienia tytułu do gruntu po stronie Spółdzielni. Ponadto oba organy za podstawę pierwotną swoich ustaleń wzięły pomiary dokonane w 1991 r., które są obarczone podstawowymi wadami pozwalającymi na stwierdzenie, iż są one nieważne. Były bowiem dokonane nie wiadomo przez kogo, nie wiadomo komu doręczone i przez kogo zaakceptowane, a wszystko zostało dokonane bez udziału Spółdzielni, która w takim postępowaniu powinna brać udział. Zaznaczono, że Spółdzielnia jest przedwojennym właścicielem nieruchomości, wobec czego organy powinny badać stan nieruchomości, który stanowił podstawę własności przed wojną, aby wydając decyzje w chwili obecnej nie pozbawiać Spółdzielni prawa do gruntu, które kiedyś nabyła. Zwrócono również uwagę na ogólnikowość uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skoro bowiem organ wskazał, że jakaś kwestia jest dla niego oczywista, powinien to w sposób klarowny i wyczerpujący wytłumaczyć w uzasadnieniu decyzji, a nie kwitować tą oczywistość jednym zdaniem. Skarżąca podniosła, iż w wyniku dokonywanej korekty powierzchnia działki należącej do Spółdzielni nie zmieni się jedynie o 1 m2, jak wskazał organ, ale - biorąc pod uwagę wpisy w księgach wieczystych - powierzchnia ta zmieni się o 29 m2. Skarżąca zaznaczyła, że przysługujące jej prawo własności czasowej nieruchomości uzyskała w 1961r., za którą zapłaciła z góry za 80 lat. Na marginesie skarżąca wskazała, iż przyczyny wszczęcia postępowania z urzędu są wątpliwe. Jej zdaniem przyczyna wszczęcia postępowania tkwi w postępowaniu sądowym toczącym się przed Sądem Rejonowym [...] pod sygn. akt: [...], w którym to postępowaniu W. domaga się wydania działki o numerze ewidencyjnym [...]. W tym postępowaniu Sąd powziął wątpliwości co do stanu faktycznego i zawiesił postępowanie sądowe do czasu ich wyjaśnienia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w granicach sprawy, nie będąc związany - stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: p.p.s.a.) - zarzutami i wnioskami skargi, uznał że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna wydane zostały z naruszeniem prawa. W sprawie niniejszej przedmiotem postępowania administracyjnego, wszczętego z urzędu, a zakończonego zaskarżoną decyzją było wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków dotyczących przebiegu granic i powierzchni działek nr ew. [...] i [...] na skutek dokonania sprostowania błędnych współrzędnych określających przebieg granic, przyjętych do ewidencji na podstawie operatu ewidencyjnego dla obrębu [...] nr [...], sporządzonego w związku z odnowieniem ewidencji gruntów w 1991 r. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z ustawą z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami (tak art. 2 pkt 8 ustawy). Nośnikiem wskazanych informacji jest zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Stosownie do przepisów art. 20 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, tzw. przedmiotowy zakres informacji w odniesieniu do gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie reguluje szczegółowo trybu i zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych reguluje obecnie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Rozporządzenie to posługuje się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego, która następuje z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych - niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów, z których wynikają przedmiotowe zmiany (§ 45 ust. 1, § 46 ust. 1, § 47 ust. 1). Dokumenty, które mogą być podstawą zmienionego wpisu określa § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2. Są to m.in. akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, prawomocne orzeczenia sądowe, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowania geodezyjne i kartograficzne. Procedura aktualizacji ma zatem charakter rejestrowy. Wprowadzane w jej trakcie zmiany są wtórne wobec zdarzeń prawnych, z których wynikają. Jest to zatem procedura sformalizowana. Zgodnie z postanowieniami § 46 ust. 2 pkt 2 podstawę wprowadzenia zmian stanowić może również zmiana wynikająca z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych. Oznacza to, że w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Jednakże należy zaakcentować, że czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych błędów, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję m.in. przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. Podkreślić trzeba, iż postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W wyroku z dnia 7 maja 2008r. I OSK 719/07 ( lex nr 505313) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w pojęciu aktualizacji mieścić się będzie również usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, ale tylko takich, które mają charakter oczywistych - w świetle złożonych dokumentów - pomyłek. W wyroku tym wyrażono pogląd, iż nie sposób przyjąć, aby starosta zajmujący się prowadzeniem ewidencji gruntów, miał na potrzeby prowadzonej działalności rejestrowej, ustalać faktyczny przebieg spornej granicy pomiędzy działkami, albo rozstrzygać spór o prawo własności nieruchomości. W tym zakresie podmioty zainteresowane najpierw muszą przeprowadzić stosowne postępowanie (np. postępowanie rozgraniczeniowe, o którym jest mowa w art. 29 i n. ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewentualnie postępowanie cywilne z powództwa petytoryjnego o wydanie nieruchomości. Dopiero wydane w takiej sprawie ostateczna decyzja, lub prawomocny wyrok sądu, będą mogły stanowić podstawę do dokonania przez organy stosownych zmian w ewidencji gruntów i budynków. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro zatem zmiana granic i powierzchni działki nie dotyczy spraw nieistotnych to pod żadnym pozorem nie może być dokonywana w trybie sprostowania. Nie można zaakceptować stanowiska organu odwoławczego, że dokonana decyzją pierszoinstancyjną zmiana przebiegu granic przedmiotowych działek miała jedynie matematyczny charakter. W tej sytuacji należało zaskarżoną decyzję, jak również utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2010r. wyeliminować z obrotu prawnego. Nie można bowiem dokonywać żadnych zmian własnościowych, a należą do nich zmiany granic i powierzchni działek poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym,i orzekł jak w sentencji orzeczenia. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art.. 205 tej ustawy.