II SA/Gl 712/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił "A" S.A. w Warszawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "A" nr [...] P. obejmującej wieżę antenową, antenę nadawczo-odbiorczą, kontener techniczny oraz przyłącze energetyczne [...] na działce nr 1, położonej w P. przy ul. [...]. Jako nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania tej inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) wskazał działki nr 1, 2, 3 i 4. Decyzja ta została m.in. oparta na decyzji Burmistrza P.Nr [...]z dnia [...]r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia.. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu wniosku M. O.P. stwierdziło nieważność ww. decyzji Burmistrza P. z dnia [...]r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Powołując się na tę okoliczność M. O.P. we wniosku z dnia [...] r. domagała się na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę Starosty P. z dnia [...] Postanowieniem z dnia [...]r. opartym na art. 145 § 1 pkt 8, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 kpa Starosta P. wznowił z urzędu to postępowanie. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. przedmiotowe postępowanie wznowieniowe zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu zakończenia przez Burmistrza P. postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację opisanej wyżej inwestycji. Postanowieniem Starosty P. z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 97 § 2 kpa postępowanie to zostało podjęte. W uzasadnieniu tego postanowienia Starosta stwierdził, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji zostało zakończone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza P. z dnia [...]r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację spornego przedsięwzięcia. Z tego też powodu ustała przyczyna zawieszenia postępowania. W zażaleniu na to postanowienie M. O.P. działając w imieniu własnym oraz "na rzecz" P. K. i M. S. jako właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką nr 3, na której realizowana jest inwestycja, wniosła o jego uchylenie. Zarzuciła, że postępowanie zostało podjęte przedwcześnie a to w sytuacji gdy wymieniona w kwestionowanym postanowieniu decyzja SKO w B. z dnia [...] r. została zaskarżona przez Stowarzyszenie "B" do sądu administracyjnego. W piśmie z dnia [...] r. Wojewoda [...] wezwał składającą zażalenie do wykazania przymiotu strony postępowania (również w odniesieniu do osób w których imieniu występuje) przez wykazanie interesu prawnego do wniesienia zażalenia w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Podał, że zarówno ona jak i małżonkowie P. i M. S. wcześniej w tym postępowaniu nie występowali. W odpowiedzi na to pismo M. O.P. podała, że sama inwestorka "A" S.A. wskazywała zarówno poprzednika M. S. (A. S.) jak i P. K. jako właścicieli nieruchomości sąsiednich na które rozciąga się oddziaływanie obiektu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 kpa i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia M. O.P. umorzył postępowanie zażaleniowe. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 127 § 1 w zw. z art. 144 kpa zażalenie na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy wyłącznie stronie. W sprawie o pozwolenie na budowę stronami są zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu rozumianym zgodnie z treścią art. 3 pkt 20 tego Prawa. Do podmiotów tych nie można zaś zaliczyć ani żalącej się M. O.P. ani też osób, "które rzekomo reprezentuje". W tym przedmiocie Wojewoda powołał się na analizę zawartą w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia . r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę spornej stacji oraz w decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. znak: [...] W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie Wojewody [...] M. O.P. wniosła o jego uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła, iż postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 7, 8, 9, 11, 77, 107 § 3 kpa, art. 28 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 28 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 140 i 143 kc oraz art. 21 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podniosła, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest lakoniczne a ustalenia oparto na uchylonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W szczególności nie przedstawiono w nim i nie przeanalizowano parametrów technicznych projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Stwierdziła, że promieniowanie obecne w przestrzeni nawet na znacznej wysokości rodzi ograniczenia dla zabudowy gruntu. Wobec tego nieruchomości objęte oddziaływaniem pól elektromagnetycznych o przekroczonych dopuszczalnych poziomach, emitowanych przez sporną instalację, należy uznać za znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu. Należy też wziąć pod uwagę inne przesłanki oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie a nie tylko emisję pól elektromagnetycznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie powołując się na wyniki postępowań nadzwyczajnych, których przedmiotem było pozwolenie na budowę wydane dnia [...] r. przez Starostę P., a w których wykazano brak legitymacji procesowej M. i O.P. Na rozprawie sądowej w dniu [...]r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia [...]r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), Ogólnopolskie Stowarzyszenie "B" w R. Przedstawiciel Stowarzyszenia przyłączył się do skargi podnosząc, że Wojewoda nie ustalił, którą działkę posiada skarżąca i czy pozostaje ona w oddziaływaniu inwestycji. Zarzucił ponadto, że przy ocenie oddziaływania inwestycji nie uwzględniono kumulacji pól elektromagnetycznych w środowisku oraz nie ustalono istniejącego w tym środowisku poziomu tła elektromagnetycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie ostać się nie może albowiem zostało wydane zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy w zakresie przyznania skarżącej przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. Z uwagi na przedmiot sprawy przesądzające znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii przymiotu skarżącej jako strony mają ww. przepisy Prawa budowlanego. Odmawiając skarżącej tego przymiotu Wojewoda [...] powinien zatem ustalić i wykazać, że objęta postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę inwestycja nie będzie oddziaływała na nieruchomość skarżącej, czyli iż nieruchomość skarżącej nie znajdzie się w obszarze oddziaływania spornej stacji bazowej telefonii komórkowej w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w przekazanych sądowi aktach administracyjnych, również zdaniem Sądu okoliczność ta nie została należycie wykazana. Przede wszystkim należy zważyć, jak to zasadnie zarzucił na rozprawie sądowej przedstawiciel "B" w R., że z akt tych nie wynika, której konkretnie działki skarżąca jest właścicielką, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą (jeżeli jest nią w ogóle). Już tylko z tego powodu należało stwierdzić, że odmówienie jej przymiotu strony nie zostało należycie wykazane. Wbrew stanowisku Wojewody okoliczność ta nie wynika bowiem również z uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. ani też z poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia[...]r. Z uzasadnienia tej ostatniej decyzji (kserokopia w aktach adm. organu odwoławczego) wynika przy tym, że oddziaływanie inwestycji nie wykracza poza działkę J. K. nr 1, gdy tymczasem jak wynika z samej decyzji Starosty P. z dnia [...] r. objętej postępowaniem wznowieniowym określony nią obszar oddziaływania inwestycji (obiektu), o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obejmuje nadto działki nr 2, 1 i 4. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie wynika przy tym czy również te działki stanowią własność J. K., a jeżeli nie to kto jest ich właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą, a w szczególności czy prawa te nie przysługują skarżącej. W konsekwencji w oparciu o dołączone do odpowiedzi na skargę akta administracyjne Sąd nie był w stanie potwierdzić stanowiska Wojewody, że działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania objętego postępowaniem obiektu. Należy bowiem dodatkowo podnieść, że skarżąca nie wzięła udziału w rozprawie sądowej zaś biorący udział w tej rozprawie przedstawiciel zainteresowanego Stowarzyszenia "B" nie był w stanie stwierdzić, którą działkę posiada skarżąca. Wykluczało to weryfikację przez Sąd spornego twierdzenia zawartego w zaskarżonym postanowieniu nawet przy wykorzystaniu mapy ewidencyjnej z zaznaczonym zasięgiem oddziaływania promieniowania izotopowego poszczególnych anten stacji, stanowiącej część zalegającej w aktach administracyjnych kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, z [...]r. – autorstwa mgr iż. R. B. i mgr inż. [...] (na której zresztą nie zaznaczono m.in. działki nr 2 wymienionej w pozwoleniu na budowę z dnia [...] r.). Niewyjaśnienie tej podstawowej kwestii dla określenia przymiotu skarżącej jako strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy p.p.s.a. Skoro bowiem nie wyjaśniono należycie czy skarżącej przysługuje przymiot strony to tym samym nie można przesądzić czy uruchomione przez nią postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 i w zw. z art. 144 kpa. W takiej sytuacji nie można też odeprzeć skutecznie zarzutu skarżącej, że postanowienie to zostało nadto wydane z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przy ponownym rozpatrzeniu zażalenia skarżącej ustali organ odwoławczy którą działkę posiada skarżąca oraz P. K. i M. S., w których imieniu wniosła również zażalenie. Wcześniej jeszcze winien wezwać ją do przedłożenia w terminie 7 dni pełnomocnictwa do działania w ich imieniu pod rygorem pozostawienia w tym zakresie zażalenia bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa). Dalej ustali Wojewoda czy działka skarżącej oraz osób które reprezentuje (gdy przedłoży pełnomocnictwa) znajduje się w obszarze oddziaływania spornej stacji bazowej telefonii komórkowej. W tym celu dopuści organ odwoławczy dowód z ww. ekspertyzy autorstwa mgr inż. R. B. i mgr inż. E. S. oraz z zalegającej w aktach administracyjnych ekspertyzy autorstwa dr hab. inż. A. K. z [...]r., których miarodajność nie została zdaniem Sądu dotychczas w skuteczny sposób podważona. Ekspertyzy te zostały już opracowane z uwzględnieniem treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), w jego brzmieniu wynikającym z rozporządzenia zmieniającego Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 158, poz. 1105), mających w sprawie zastosowanie zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 i art. 173 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Należy bowiem stwierdzić, że w postępowaniu wznowieniowym mają co do zasady zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie prowadzenia tego postępowania a nie w dacie postępowania "pierwotnego" zakończonego decyzją której to postępowanie nadzwyczajne dotyczy. W oparciu o te ekspertyzy Wojewoda powinien ustalić na obszar których działek będzie się rozciągać działanie pól elektromagnetycznych o intensywności przekraczającej dopuszczalne poziomy tych pól w środowisku. Jak to bowiem słusznie podniesiono w skardze z powołaniem się na treść art. 121 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez m.in. utrzymywanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach. Oznacza to jednak, że ochrona ta w świetle obowiązujących przepisów nie obejmuje jakiegokolwiek oddziaływania takich pól ale pól przekraczających określone poziomy. Kwestię tych poziomów reguluje szczegółowo rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1882). Zgodnie z tym aktem gęstość mocy dopuszczalna w miejscach dostępnych dla ludności została ustalona na [...]W/m2 (w zakresie częstotliwości powyżej [...] MHz). Jak to wynika z ekspertyzy dr hab. inż. A. K. przy tak ustalonej gęstości mocy miejsca przekraczające tę wielkość znajdować się będą w odległości mniejszej niż [...]m od anten stacji, mierzonej wzdłuż osi głównej promieniowania każdej z tych anten. Zdaniem Sądu właśnie tak określone odległości należy przyjąć jako obszar oddziaływania obiektu stacji w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Przy takim założeniu tak też zasięg tego oddziaływania został oznaczony liniami zielonymi na mapie stanowiącej część kalifikacji przedsięwzięcia... opracowanej przez mag inż. R. B. i mgr inż. E. S., która powinna stanowić podstawę ustaleń Wojewody co do przymiotu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W tym przedmiocie nie ma zdaniem Sądu znaczenia, że w tych granicach przekraczająca dopuszczalne normy gęstość mocy pól elektromagnetycznych będzie występować dopiero na wysokościach powyżej [...] m nad ziemią. Nie zmienia to bowiem faktu, że oddziaływanie takie może ograniczać w pewnych okolicznościach możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich (np. przy realizacji obiektów przekraczających tę wysokość, czego nie można bowiem wykluczyć). Oczywiście nie przesądza to także o tym, że dochodzi zawsze w takim przypadku do naruszenia interesu prawnego podmiotów dysponujących nieruchomościami pozostającymi w takim zakresie oddziaływania inwestycji. Niemniej jednak należałoby im przyznać zdaniem Sądu przymiot stron postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W przypadku gdyby po ponownym należytym rozpatrzeniu spornego zagadnienia wstępnego ustalił Wojewoda, że skarżącej (względnie podmiotom, których umocowania ewentualnie wykaże) przysługuje przymiot strony to rozpozna jej zażalenie merytorycznie. W przeciwnym wypadku postępowanie zażaleniowe ponownie umorzy. Okoliczność zasięgu obszaru w którym może być przekroczona dopuszczalna norma gęstości mocy pól elektromagnetycznych jako istotna z punktu widzenia dostępności takich miejsc dla ludności będzie mieć zaś znaczenie ale dla ustalenia czy ta inwestycja będzie zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla której może być wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r. w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i ....). Z treści ww. ekspertyz z [...] r. i z [...]r., których ustalenia i wnioski nie zostały zdaniem Sądu dotychczas skutecznie podważone wynika przy tym, że sporna stacja bazowa do takich przedsięwzięć się nie zalicza. Z tego też względu, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej oraz zainteresowanego Stowarzyszenia [...] nie mają do niej zastosowania unormowania zawarte w § 3 ust. 2, § 4 i § 5 rozporządzenia oraz w art. 62-65 ustawy z dnia 3 października 2008 r. mówiące m.in. o sumowaniu parametrów i kumulowaniu oddziaływań danego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, w tym na terenach nieruchomości sąsiednich. W przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 tej ustawy. SW