I SA/Wa 2504/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2011 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2010 r., po rozparzeniu odwołania P. S.A. Oddział [...] w K. (dalej P. S.A.) reprezentowanych przez radcę prawnego M. S., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...] stwierdzającą nabycie z dniem [...] maja 1990 r. z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę [...] własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...] – gmina, obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętego księga wieczystą nr [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wojewoda [...], działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - dalej ustawa komunalizacyjna -, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasta [...], prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Na skutek odwołania P. S.A., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że komunalizacja wydane na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 mają charakter deklaratoryjny – potwierdzają nabycie własności przez gminę, które nastąpiło z dniem wejścia w życie omawianej ustawy tj. z dniem 27 maja 1990 r. Komunalizacja na skutek tego przepisu zobowiązuje do potwierdzenia właściwej gminie nabycia prawa własności danego mienia, jeśli spełnione zostały następujące warunki: uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia w życie tego przepisu, mienie wnioskowane do skomunalizowania stanowiło wówczas własność Skarbu Państwa i należało (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych oraz nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów tej ustawy. Organ podkreślił ponadto, że P. S.A. nie wykazały w toku postępowania aby przysługiwał im odpowiedni tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, wobec czego w rozumieniu art. 5 ust. ustawy komunalizacyjnej należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy. Jednocześnie KKU wskazała na treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 14, poz. 74), zgodnie z którym grunty które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S.A. w W. wnosząc o uchylenie decyzji I i II instancji, zarzucając jej naruszenie m.in.: - prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., poprzez uznanie, że nie wykazanie przez P. prawa zarządu do nieruchomości jest wystarczającą przesłanką do komunalizacji; - przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 oraz art. 138 § 2 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający słuszny interes strony, oraz dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik P. S.A. przytoczył ponadto szereg argumentów uzasadniających podnoszonych w petitum zarzutów. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...].10. 2010 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].05.2010 r., jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że potwierdza ona jedynie stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie wymienionej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Mając na uwadze stanowiska organów orzekających oraz P. prezentowane w trakcie postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej oraz w złożonej skardze, naświetlić wypada ugruntowane dotychczas stanowisko orzecznicze sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w W., w sprawach dotyczących spornego zagadnienia. Zasadniczą kwestią istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. skarżący dysponował tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe P. było jedynie władztwem faktycznym. Ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy prawa. Powyższe przesądza, że treść przepisów art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) i ewentualnie skutków zastosowania regulacji zawartych w tej ustawie, jest obojętna dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości. Przepisy ustawy – Przepisy wprowadzające (...), która weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą bowiem dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 tej ustawy, czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. W kwestii znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza przepis art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie niniejszej zasadnie przyjęły, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, skarżący nie legitymował się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu P. Świadczy o tym zarówno treść odpisu z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla spornej nieruchomości przez Sąd Rejonowy w O. jak i zapisy operatu ewidencji gruntów wystawionego zarówno wg stanu na dzień [...].05.1990r. jak i na dzień wydawania decyzji . Zauważyć trzeba ponadto, że obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Stosownie do treści ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Zdaniem Sądu w sprawie nie znajduje także zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, stosownie do którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1 - 3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznacza , w ocenie Sądu, należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego skarżący do przedmiotowej nieruchomości nie posiadał. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe " nie zostało ujęte. Zgodzić się ponadto należy ze stanowiskiem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że prawa zarządu P. do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "P.". W szczególności skutek taki nie wynika z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zgodnie z którym mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku jego dalszej działalności, P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynika, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz P. w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio . Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi. Brak po stronie P. tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości powoduje, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym nieruchomość ta podlega komunalizacji z mocy prawa. Z powyższych przyczyn poglądy zaprezentowane przez skarżącego w skardze uznać należy za nieprawidłowe a orzeczenia tutejszego sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane na ich potwierdzenie, ocenić wypada jako odosobnione. Nie ulega zdaniem sądu orzekającego wątpliwości , iż sporna nieruchomość pozostawała jedynie we władaniu skarżącego, który nie legitymuje się do niej prawem zarządu ani innym tytułem prawnym. Okoliczność ta przesądza o komunalizacji, skoro w dniu 27.05.1990r. badana działka nie znajdowała się pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych, w tym przedsiębiorstwa państwowego. Argumenty skargi, że niewykazanie przez P. tytułu do nieruchomości nie jest wystarczającą przesłanką do komunalizacji są błędne. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia (lub domniemywania) aby inny podmiot zarząd taki sprawował, a więc i prowadzenie postępowania dowodowego w tym kierunku byłoby całkowicie nieuzasadnione. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ administracji powołanych w skardze przepisów art. 7, 8 , 77 , 80 i 138 par.2 kpa. Także przepis art. 15 k.p.a. nie doznał uszczerbku. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa odniosła się bowiem do wszystkich zarzutów skarżącego i w ramach tego rozpoznała całość sprawy merytorycznie. Taki wniosek płynie z treści uzasadnienia. Jego układ techniczny tj. odniesienie kolejno do zarzutów odwołania – pozostaje bez wpływu na wartość i jakość całościowej argumentacji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.