I SA/Wa 2321/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego J. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister infrastruktury podał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1961 r. nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1961 r. nr [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [..] - wydane zostały z naruszeniem prawa wskazując, że przedmiotowe decyzje skierowane zostały do osoby nie będącej stroną w sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Infrastruktury ustalił, iż orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1961 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu w/w nieruchomości z uwagi na przeznaczenie jej zgodnie z prawem zagospodarowania przestrzennego pod budowę osiedla mieszkaniowego stwierdzając jednocześnie, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z tym przeznaczeniem. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] kwietnia 1961 r. nr [...] utrzymało powyższe orzeczenie w mocy. Minister podniósł, iż z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że dla terenu przedmiotowej nieruchomości obowiązywał "Perspektywiczny plan ogólny z założeniami do 1965 r." zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej W. uchwałą nr [...] w dniu [...] stycznia 1961 r. Organ nie odnalazł publikacji tego planu, jednak na podstawie innych dowodów i okoliczności uznał, że plan ten obowiązywał i był stosowany. Minister ustalił, iż plan ten był wielokrotnie nowelizowany i podkreślił, iż modyfikacje założeń planu zagospodarowania przestrzennego były prawnie dozwolone. Minister wskazał, iż zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. (Dz. U. Nr 52, poz. 268) o odbudowie m.st. Warszawy, plany zagospodarowania przestrzennego [...] Zespołu Miejskiego, uchwalone przez Naczelną Radę Odbudowy W. uzyskiwały moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Tym samym zdaniem Ministra, pomimo braku dokumentów pozwalających na wskazanie miejsca publikacji planu z dnia [...] stycznia 1961 r. należy przyjąć – iż plan ten uchwalony zgodnie z prawem, był planem obowiązującym w dacie wydania kwestionowanych decyzji. Plan ten przewidywał przeznaczenie dla terenu przedmiotowej nieruchomości pod oświatę, ogrody działkowe jak również pod komunikację drogową, co w ocenie organu uniemożliwiało dotychczasowym właścicielom korzystanie z tej nieruchomości. Biorąc pod uwagę przepisy ustawy z dnia 11 marca 1932 r. o ustroju szkolnictwa (Dz. U. Nr 38, poz. 389 ze zm.) byli właściciele nie posiadali orzeczenia właściwej władzy szkolnej, a więc nie spełnili warunku umożliwiającego im prowadzenie prywatnej szkoły, a w konsekwencji nie posiadali właściwych uprawnień do prowadzenia działalności w postaci szkoły prywatnej. Minister wskazał również, iż w dacie wydania kwestionowanych rozstrzygnięć obowiązywał dekret z dnia 25 czerwca 1946 r. o ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 34, poz. 208), zgodnie z którym zdaniem organu ogrody działkowe stanowiły cel użyteczności publicznej, ogólnie dostępny dla "ludzi pracy". Ponadto ogrody działkowe mogły być prowadzone tylko i wyłącznie na gruntach należących do gminy, a następnie do Skarbu Państwa. Również przeznaczenie nieruchomości pod komunikację drogową nie dawało się pogodzić z dotychczasowym sposobem korzystania z nieruchomości przez byłych współwłaścicieli. W świetle powyższych ustaleń organ nadzoru stwierdził, iż organy dekretowe zasadnie odmówiły przyznania prawa własności czasowej. Minister podkreślił, iż przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego pod oświatę, ogrody działkowe i komunikację drogową, których to w świetle obowiązujących wówczas przepisów nie mogli realizować dotychczasowi właściciele powoduje, iż nie można uznać, aby decyzje o odmowie przyznania prawa własności czasowej rażąco naruszyły prawo. Wadliwe bowiem motywy rozstrzygnięcia nie stanowią rażącego naruszenia prawa, ponieważ i tak nie było w zaistniałym stanie faktycznym prawnych możliwości do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Zasadnie więc organ nadzoru stwierdził, iż kwestionowane orzeczenia nie mają cech rażącego naruszenia prawa. Jednakże jak zauważył Minister kwestionowane rozstrzygnięcia skierowane zostały do M. A., mimo iż nie była ona ani właścicielką przedmiotowej nieruchomości, ani też następczynią prawną byłych właścicieli, a tym samym nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu dekretowym. Zgodnie zaś z treścią art. 156 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Zgodnie jednak z treścią art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 158 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z w/w przyczyn, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. W takiej sytuacji organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Jednocześnie Minister stwierdził, że nie zaistniały inne przesłanki określone przepisem art. 156 § 1 kpa uzasadniające stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji z 1961 r. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. M. zarzucając jej: - naruszenie przepisu art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez jego niewłaściwą interpretację i nieprawidłowe zastosowanie; - naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji zawierającej kwalifikowaną wadę prawną, uniemożliwiającą jej prawidłowe funkcjonowanie w obrocie prawnym; - naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa poprzez błędne wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia; - obrazę przepisów postępowania tj. art. 7, 8, i 77 § 1 i 4 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż art. 7 dekretu jako jedyne kryterium przyznania prawa użytkowania wieczystego przyjmuje brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego. Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek przyznania prawa do gruntu dotychczasowym właścicielom. W tej sytuacji w ocenie skarżącego ustalenia organu prowadzące do wykazania, iż dotychczasowi właściciele nieruchomości nie mogli korzystać z niej w sposób wskazany w planie, ponieważ "nie posiadali orzeczenia właściwej władzy [...], stwierdzającej, że spełnili warunki umożliwiające im prowadzenie [...], wydają się być bezpodstawne, nadto niezgodne z obowiązującymi przepisami. Ponadto skarżący podniósł, iż samo tylko przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania na cele użyteczności publicznej (na ogrody działkowe) nie mogło być samoistną przesłanką odmowy przyznania prawa własności czasowej. Zdaniem skarżącego z akt sprawy nie wynika, by organy dekretowe poddały ocenie możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu wg obowiązującego planu zabudowania. Minister Infrastruktury zaś oparł swoje rozważania w tej kwestii na planie zagospodarowania, który nie został opublikowany. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, chyba że zachodzą przesłanki negatywne określone w art. 156 § 2 kpa. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 kpa podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury uznał, iż orzeczenia organów dekretowych z 1961 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej obciążone są wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa tj. zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, zarówno bowiem orzeczenie administracyjne z dnia [...] lutego 1961 r. jak i decyzja z dnia [...] kwietnia 1961 r., zostały skierowane do M. A. – żony J. A. – jednego ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika zaś, że M. A. nie przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, gdyż przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność m.in. tylko jej męża, a nie ich wspólną, natomiast spadek po zmarłym w dniu [...] września 1944 r. J. A. odziedziczyła w całości K. M. Stosownie do treści art. 156 § 2 kpa organ nie stwierdził nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lutego 1961 r. i decyzji z dnia [...] kwietnia 1961 r., a jedynie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, gdyż od dnia ich doręczenia upłynęło ponad 10 lat. Sąd orzekający, stanowisko organu nadzorczego uznał za błędne. Z wniosku dekretowego z dnia 16 lutego 1949 r. wynika bowiem, iż M. A. nie działała w imieniu własnym, ale jako pełnomocnik J. A., H. L., I. K., R. A., G. A. reprezentującej prawa po zm. C. A., E. A. i M. R. Wniosek dekretowy został złożony przez adwokata F. J. – pełnomocnika M. A. i załączony został do niego odpis pełnomocnictwa. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dotychczasowi właściciele gruntów lub prawni następcy właścicieli będący w posiadaniu gruntów lub osoby ich prawa reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy. W dacie składania przedmiotowego wniosku dekretowego obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), zgodnie z którym osoba zainteresowana może do zastąpienia siebie upoważnić pełnomocnika, o ile nie jest wymagane jej osobiste działanie (art. 11). Oprócz pełnomocnictw sporządzonych lub poświadczonych w urzędach i przez notariuszy, są dopuszczalne również pełnomocnictwa prywatne, o ile ich wiarygodność nie budzi wątpliwości (art. 12 ust. 2). Pełnomocnictwa mogą być sporządzane oddzielnie, albo zawarte w protokołach, adnotacjach, podaniach itp. (ust. 3). Poza tym władza w sprawach mniejszej wagi może nie żądać pełnomocnictwa, jeżeli zastępcami osób zainteresowanych są członkowie rodziny, osoby należące do wspólnego gospodarstwa domowego lub ich prawnicy, a władza nie ma wątpliwości co do ich istnienia i zakresu uprawnienia do zastępstwa (ust. 4). Z powyższego wynika, iż na gruncie ówcześnie obowiązujących przepisów prawa nie było przeszkód prawnych do działania w imieniu właścicieli gruntów [...] czy ich następców prawnych, a więc i do składania wniosków dekretowych przez pełnomocników. W rozpoznawanej sprawie z załączonego do wniosku dekretowego odpisu pełnomocnictwa dla adw. F. J. wynika, iż zostało ono udzielone przez M. A., R. A., H. L., G. A., E. A. i I. K. Nie wynika z niego jednak do prowadzenia jakiej sprawy w/w osoby upoważniają adw. F. J. W aktach sprawy brak jest również pełnomocnictwa od w/w osób dla M. A. Jeżeli zatem kwestionowane orzeczenia zostały wydane po rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] złożonego przez pełnomocnika bez rozważenia, czy pochodzi on od osoby, która z takim wnioskiem mogła wystąpić, czyli takiej, która była prawnie właściwa do jego złożenia, a więc okoliczności umożliwiających stwierdzenie czy wniosek ten jest skuteczny, niewątpliwie muszą być uznane za wadliwe i to w takim stopniu, iż możliwe jest rozważenie czy zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tym samym należy uznać za wadliwe postępowanie nieważnościowe w niniejszej sprawie bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym właśnie jak wskazano wyżej zakresie, a więc bez ustalenia, czy adw. F. J. składając wniosek dekretowy jako pełnomocnik M. A. był należycie do tego umocowany. W razie uznania, że wniosek został złożony przez osobę nieuprawnioną do jego wniesienia, to okoliczność ta powinna być rozważona w kontekście wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wniosek bowiem o wszczęcie postępowania administracyjnego podmiotu nieuprawnionego, nie powinien doprowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia, tak pozytywnego jak i negatywnego, lecz do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Już tylko sam fakt wydania decyzji rozstrzygającej wniosek pochodzący od podmiotu nieuprawnionego stanowi okoliczność uzasadniającą przyjęcie, że zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przy czym należy wziąć pod uwagę to, że wniosek dekretowy w niniejszej sprawie został wniesiony w ustawowym terminie i został przyjęty a następnie rozpatrzony przez właściwy organ administracji publicznej. W związku z powyższym Sąd doszedł do przekonania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i ustali w sposób nie budzący wątpliwości czy osoba składająca wniosek dekretowy była należycie umocowana do reprezentowania współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości i ich następców prawnych, z uwzględnieniem faktu, iż w dacie składania wniosku J. A. nie żył. Stwierdzenie takich wad postępowania administracyjnego zwalnia Sąd od oceny rozpatrywanej sprawy w pozostałym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.