I SA/Wa 1663/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, gminne – ulicę [...] w Z., oznaczone w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Starosta Powiatu W. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za w/w nieruchomości zobowiązując do jego wypłaty na rzecz M. K. w udziale wynoszącym [...] kwoty odszkodowania, na rzecz R. K. w udziale wynoszącym [...] kwoty odszkodowania oraz na rzecz J. C. w udziale wynoszącym [...] kwoty odszkodowania - Burmistrza Miasta Z. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowe nieruchomości spełniają przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. K. kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2010 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. S. Rozpoznając odwołanie Wojewoda ustalił, iż ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miasto Z. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod ulicę [...] w Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, a ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. stwierdził nabycie przez Gminę Miasto Z. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod ulicę [...] w Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Wojewoda przywołał treść przepisów regulujących kwestię ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie odszkodowanie ustalone zostało po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego J. S. Biegły w operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2010 r. dokonując analizy danych zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Stosując podejście porównawcze – metodę porównywania parami, biorąc do porównań ceny transakcyjne z okresu luty 2008 r. – luty 2010 r. nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi, położonych na terenie Gminy Miasta Z., które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których były znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Brak jest zdaniem organu II instancji jakichkolwiek podstaw do kwestionowania, iż nie są to nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 w zw. z art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z brzmieniem ostatniego z tych przepisów podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do § 4 ust. 3 w/w rozporządzenia przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wojewoda podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie autor operatu szacunkowego na podstawie zgromadzonych materiałów źródłowych odnotował na lokalnym rynku [...] umów kupna – sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi o cenach jednostkowych od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, których nabywcą była Gmina Miasto Z., a ceny tych transakcji były [...] krotnie niższe id cen transakcyjnych gruntów przyległych przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Ostatecznie po dokonaniu korekty cen tych nieruchomości związanej z upływem czasu, wybraniu 3 najbardziej podobnych nieruchomości do szacowanej działki pod względem położenia otoczenia i sąsiedztwa, stanu zagospodarowania i stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz wielkości działki i określeniu wagi poszczególnych cech wartość 1 m2 przedmiotowych działek ustalono w wysokości [...] zł, co po uwzględnieniu ich powierzchni określiło wartość prawa własności działek zajętych pod drogi publiczne gminne, po zaokrągleniu na poziomie [...] zł według stanu na dzień [...] października 1998 r. i poziomu cen na datę sporządzenia operatu. Organ odwoławczy podniósł, iż mając na uwadze fakt, iż na terenie badanego przez rzeczoznawcę majątkowego rynku lokalnego występowały w porównywalnym okresie transakcje sprzedaży działek przeznaczonych pod drogi publiczne, należało uznać, iż biegły w operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2010 r. właściwie zastosował metodę wyceny stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych, przy określaniu wartości nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, kierował się ich podobieństwem do nieruchomości szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. Wojewoda podzielił prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że sformułowanie przez prawodawcę przepisu § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w takim brzmieniu i z taką systematyką, wskazuje jednoznacznie, iż jego intencją było uregulowanie stanu pożądanego jakim jest porównywanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju. Przy tym założeniu niewykluczona jest więc możliwość szacowania nieruchomości przeznaczonych pod drogę publiczną zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia, jednak w pierwszej kolejności należy podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w ust. 1, dopiero w przypadku jej nieskuteczności, skorzystać z możliwości jaką daje ust. 2 tego przepisu. Wojewoda przywołał na poparcie powyższego stanowiska szereg wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2009 r. sygn. akt K 47/07. Organ II instancji podniósł, iż w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy wskazał, że na rynku lokalnym w badanym przedziale czasowym istnieją transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, a tym samym w ocenie Wojewody, w zgodzie z powołaną wykładnią obowiązujących przepisów i orzecznictwa oparł na nich operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2010 r. będący podstawą ustalenia odszkodowania. Zdaniem Wojewody tego rodzaju nieruchomości bardziej odpowiadają kategorii nieruchomości podobnych, niż nieruchomości przyległe innego rodzaju wskazane w operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2008 r. A. Z., słusznie pominiętym w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu. Organ odwoławczy ustalił, iż w dniu [...] kwietnia 2010 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem biegłego na którą, byli współwłaściciele przedmiotowych działek nie stawili się, prawidłowo zawiadomieni. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2010 r. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanej nieruchomości. Zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Wojewoda zauważył, iż jeżeli strona skarżąca podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W niniejszej sprawie skarżąca tego nie uczyniła, nie skorzystała również z uprawnienia do przedłożenia innego operatu szacunkowego, który po dokonaniu oceny przez organ mógłby stanowić dowód w sprawie. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. K. zarzucając jej naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, - prawa procesowego tj. art. 77 § 1 kpa poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nie dopuszczenie dowodu z opinii kolejnego biegłego albo nie wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości każdego z wykonanych na zlecenie organu operatów szacunkowych, - prawa procesowego poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na ustaleniu, że skarżąca nie zakwestionowała prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego J. S., - prawa procesowego tj. art. 107 § 3 kpa przez nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji przyczyn z powodu, których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej opinii z operatu szacunkowego A. Z. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma charakter szczególny i incydentalny, porządkujący stany faktyczne zaistniałe przed dniem 31 grudnia 1998 r. Nieruchomości, które w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawały w faktycznym władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i były zajęte pod drogi publiczne, stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie uporządkowano istniejący stan faktyczny pod względem własnościowym. W ustępie 4 powyższy przepis przewidział, że przejęcie następuje za odszkodowaniem ustalonym i wypłacanym według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, a podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według jej stanu z dnia wejścia w życie ustawy. Regulacje dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości zawiera rozdział 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zasadą przepisów regulujących odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości jest, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem odpowiadającym rynkowej wartości prawa (art. 128) i po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości. Sposób ustalenia wartości rynkowej gruntów dla określenia wysokości odszkodowania, o jakim mowa w art. 73 ust. 4 ustawy został określony w sposób szczególny w § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z tym przepisem do określenia wartości nieruchomości dla potrzeb przedmiotowego odszkodowania stosuje się odpowiednio § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z tym, że stan nieruchomości przyjmuje się na dzień [...] października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia przesądza o tym, że dla określenia wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Odszkodowanie z art. 73 ust. 4 ustawy dotyczy wyłącznie działek już zajętych pod drogi publiczne. Odpowiednie stosowanie tego przepisu do sytuacji o jakiej mowa w § 36 ust. 5 rozporządzenia oznacza, że po pierwsze zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne jest przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi. Dopiero gdy brak takich cen (ze względu na brak obrotu gruntami na cele drogowe) zastosowanie znajduje przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Jeżeli więc istnieją dane dotyczące cen uzyskiwanych w obrocie, brak jest co do zasady podstaw do szacowania wartości z uwzględnieniem gruntów przyległych. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 73 wyżej cytowanej ustawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz M. K., R. K. i E. C. W rozpatrywanej sprawie wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne została ustalona w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2010 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. S. Biegły oszacował wartość nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) stosując podejście porównawcze – metodę porównywania parami biorąc do porównań ceny transakcyjne z lat 2008-2010 nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi. Nieruchomości te położone są na terenie Gminy Miasta Z. i były przedmiotem obrotu rynkowego dla których były znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że nie były to nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości w oparciu o ceny, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej przy uwzględnieniu zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2010 r. na podstawie zgromadzonych materiałów źródłowych odnotował na rynku lokalnym [...] umów kupna-sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę o zaktualizowanych cenach jednostkowych od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, których nabywcą była Gmina Miasto Z. i po wybraniu 3 najbardziej podobnych nieruchomości do szacowanych działek pod względem położenia, otoczenia i sąsiedztwa, stanu zagospodarowania i stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz wielkości działki, określenie cech wpływających na wartość działek wycenianych na rynku lokalnym oraz określeniu wagi poszczególnych cech, wartość 1m2 przedmiotowych działek ustalono w wysokości [...] zł. Z tego powodu, że na terenie badanego przez rzeczoznawcę majątkowego rynku lokalnego występowały w porównywanym okresie transakcje kupna-sprzedaży działek przeznaczonych pod drogi publiczne, biegły zdaniem Sądu w operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2010 r. właściwie wycenił nieruchomość w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych kierował się ich podobieństwem do nieruchomości szacowanych tj. stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym, co słusznie podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji. W sytuacji więc, gdy na badanym przez rzeczoznawcę majątkowego rynku lokalnym istniały transakcje kupna-sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nie mógł on zastosować § 36 ust. 2 rozporządzenia. W związku z powyższym słusznie organy orzekające pominęły operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2008 r., który nie mógł stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie, gdyż rzeczoznawca majątkowy zastosował w nim § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Ponadto należy zauważyć, iż operat ten zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia nie mógł zostać wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony. Należy przyznać rację skarżącej, iż organ II instancji zbyt lakonicznie w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się do operatu z dnia [...] sierpnia 2008 r., jednakże powyższe uchybienie nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Podstawę decyzji zarówno organu I jak i II instancji stanowił bowiem operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. S. i to ten operat był oceniany przez Sąd w przedmiotowej sprawie. Oceniając go Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, podzielając w pełni stanowisko organów obydwu instancji, że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny, jest spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym zdaniem Sądu określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego, którego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami, jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego i z tego względu ocena prawidłowości – pod względem merytorycznym wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, musi być dokonywana z dużą ostrożnością, a ponadto wymaga również wiedzy fachowej. Zdaniem Sądu, subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie szacunkowym cena za działki przejęte pod drogi publiczne jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości operatu, skoro strona nie przedstawiła alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej dla potrzeb ustalenia odszkodowania za przejęte nieruchomości i nie wystąpiła do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2010 r. Wbrew twierdzeniom skarżącej, żaden przepis prawa nie nakłada na organ administracji publicznej takiego obowiązku, w szczególności w sytuacji, gdy sporządzony operat szacunkowy po dokonaniu jego oceny przez organ uznany zostaje za prawidłowy i stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania. Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Złożony zaś na rozprawie w dniu 6 maja 2011 r. akt notarialny z dnia [...] września 2010 r. nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie, gdyż transakcja w nim zawarta dotyczy działek budowlanych, a nie gruntów zajętych pod drogi publiczne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.