II SA/Wa 439/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.) Sławomir Fularski Protokolant Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z powierzenia pełnienia obowiązków służbowych oddala skargę Rozkazem personalnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2009 r. nr [...], funkcjonariuszowi w służbie stałej [...] M. W., [...] Placówki Straży Granicznej [...] w G. etat: [...] w 04 grupie uposażenia zasadniczego, [...] powierzył pełnienie obowiązków służbowych na czas określony od dnia [...] listopada 2009 r. do dnia [...] stycznia 2010 r., na stanowisku [...] Placówki Straży Granicznej [...] w G., etat: [...] w 07 grupie uposażenia zasadniczego. Podstawę prawną niniejszego rozkazu stanowiły przepisy art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.). W uzasadnieniu rozkazu wskazano między innymi, że powierzenie obowiązków nastąpiło na wniosek Komendanta Placówki Straży Granicznej [...] w G. w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania placówki. Następnie rozkazem personalnym Komendanta [...] Oddziału Staży Granicznej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, z dniem [...] listopada 2009 r. odwołano funkcjonariusza ze stanowiska i z dniem [...] grudnia 2009 r. przywrócono do pełnienia służby na stanowisku [...] Placówki Straży Granicznej [...] w G. W uzasadnieniu rozkazu organ powołał się na potrzeby i cele służbowe warunkujące wydanie niniejszego rozkazu. Dalej wskazał na treść art. 41 ust. 1 ustawy o Staży Granicznej, na podstawie którego funkcjonariuszowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku na czas nieprzekraczający 12 miesięcy. W konkluzji podkreślił, że instytucja powierzenia obowiązków jest całkowicie uznaniowa. Od powyższego rozkazu M. W. złożył odwołanie, wnosząc o jego uchylenie i podkreślając w uzasadnieniu, że instytucja rozkazu wydanego na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej nie może być zakwalifikowana jako uznaniowa. Na skutek odwołania M. W. od powyższego rozkazu, sprawę rozpatrzył Komendant Główny Straży Granicznej, który decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej terminu odwołania z powierzenia pełnienia obowiązków na stanowisku [...], ustalił nowy termin odwołania z powierzenia pełnienia obowiązków na stanowisku [...] na dzień [...] grudnia 2009 r. i w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu decyzji, polemizując z zarzutami odwołania organ stwierdził, że instytucja powierzenia obowiązków jest całkowicie uznaniowa i uznanie to pozostawione jest właściwym przełożonym. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku na czas nieprzekraczający 12 miesięcy. W okresie tym funkcjonariuszowi przysługuje uposażenie stosownie do powierzonego stanowiska, lecz nie niższe od dotychczasowego. Z treści przepisu wynika, że powierzenie obowiązków służbowych jest czasowe i dotyczy z reguły wyższych od zajmowanych przez funkcjonariusza stanowisk. O długości okresu powierzenia obowiązków służbowych decydują przełożeni właściwi w sprawach osobowych, po uwzględnieniu istniejących potrzeb służbowych. Ponadto powierzenie obowiązków może ustać bądź z upływem czasu na który je wyznaczano, bądź przed tym terminem w sytuacji, gdy właściwi przełożeni uznają za niecelowe jego kontynuowanie. Przełożony funkcjonariusza ma prawo kształtować określoną politykę kadrową i w jej ramach decydować o obsadzie stanowisk służbowych we wszystkich podległych jednostkach organizacyjnych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której M. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozkazu personalnego, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa, to jest art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, polegające na przyjęciu, że instytucja powierzenia obowiązków jest całkowicie uznaniowa, art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej, poprzez jego błędne niezastosowanie polegające na wydaniu rozkazu przenoszącego funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe pomimo niespełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, a nadto zarzucając naruszenie art. 107 § 1, art. 80, art. 77 § 1 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi M. W. wskazał, iż nie ulega wątpliwości, iż na podstawie rozkazu personalnego nr [...] funkcjonariusz został przeniesiony ze stanowiska wyższego, tj. [...] na stanowisko niższe, tj. [...]. Zatem wypełniona została podstawowa przesłanka z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy. Konsekwencją powyższej kwalifikacji jest konieczność uwzględnienia przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej obligatoryjnych i fakultatywnych okoliczności, które wymienia ww. norma prawna. Podkreślił ponadto, że nawet przy przyjęciu, iż odwołanie funkcjonariusza z powierzonych obowiązków jest decyzją całkowicie uznaniową, należy mieć również na względzie fakt, iż nie zwalnia to organu administracji publicznej z rzetelnego zgromadzenia i zbadania całokształtu materiału dowodowego w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej odrzucenie, wskazując na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej powierzenia obowiązku, ewentualnie o oddalenie skargi z uwagi na uznaniowy charakter instytucji powierzenia obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska organu w przedmiocie żądania odrzucenia skargi, albowiem na skutek odwołania z powierzonego stanowiska na uprzednio zajmowane stanowisko, w związku z nierównorzędnością stanowisk, uległa zmianie także grupa uposażenia skarżącego, a taka zmiana uzasadnia prawo skarżącego do objęcia niniejszych decyzji kontrolą sądową. Zważyć tu także należy, iż w orzeczeniach, na które powołuje się organ (wyrok NSA sygn. akt II SA 3504/01 i wyrok WSA sygn. akt II SA/Wa 1645/04), odwołanie z powierzonego stanowiska nie pociągało za sobą takich zmian dla funkcjonariuszy. Jednak przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej może być jedynie ocena czy rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej odwołujący M. W. z uprzednio powierzonego mu stanowiska [...] jest zgodny z prawem. Zagadnienie to należy rozważyć przez pryzmat przepisów ustawy pragmatycznej - art. 31 ust. 1 i art. 41 ust. 1 zdanie pierwsze. Stanowią one, iż: "Stosunek służbowy funkcjonariusza powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Funkcjonariuszowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku na czas nieprzekraczający 12 miesięcy". Analiza tych przepisów wskazuje, iż funkcjonariusz dobrowolnie zgłaszając się do służby w Straży Granicznej musi godzić się na warunki jej pełnienia, funkcjonariuszowi można także na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku. Organ dokonując takiego powierzenia w dniu [...] października 2009 r. kierował się potrzebami służby. Zaznaczyć tu należy, że instytucja powierzenia obowiązków jest całkowicie uznaniowa i uznanie to pozostawione jest właściwym przełożonym. A zatem Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej ma prawo kształtowania polityki według własnej oceny w celu najskuteczniejszej realizacji zadań służbowych. W takim wypadku uznanie to, z przyczyn oczywistych, w bardzo ograniczonym zakresie podlega kontroli sądowej (ogranicza się tu ona właściwie do kontroli czasu trwania powierzenia i kontroli zapewnienia funkcjonariuszowi na czas tego powierzenia uposażenia, zgodnie z wymogami zawartymi w zdaniu drugim art. 41 ust. 1 ustawy pragmatycznej). W niniejszej sprawie organ powołał się w uzasadnieniu zarówno decyzji powierzającej pełnienie obowiązków, jak i w decyzji odwołującej to powierzenie i przywracającej funkcjonariusza do służby na pierwotnym stanowisku na potrzeby służby. Uzasadnienie to mieści się w uznaniowych kryteriach przepisu art. 41 ust. 1 ustawy o Służbie Granicznej, a zatem zarzut naruszenia przez organ prawa przy podejmowaniu niniejszej decyzji jest chybiony. Organ miał prawo w każdym czasie odwołać M. W. z powierzonego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela argumentację zawartą w tym zakresie w zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.