I OSK 2358/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 250/11 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2011 r. nr SKO 4311/21/11 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 250/11 oddalił skargę S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2011 r. nr SKO 4311/21/11 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia 15 lutego 2011 r. nr SKO 4311/21/11 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania S. R. od decyzji Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr X Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu (dalej "MOPS") z dnia 13 stycznia 2011 r. nr ZTPS10/ZC-los/000300/11, odmawiającej przyznania zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego, który uległ podtopieniu wodami gruntowymi w czasie powodzi w maju 2010 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podał, że wnioskiem z dnia 18 listopada 2010 r. S. R. wystąpił do MOPS o wypłatę zasiłku celowego w wysokości 9.000 zł, jako wyrównania do kwoty 20.000 zł przeznaczonej na usunięcie zniszczeń popowodziowych. Na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że S. R. (lat 63) jest właścicielem domu w zabudowie szeregowej, położonego we W. przy ul. (...), niedaleko wałów przeciwpowodziowych rzeki W. Od 20 lat jest w separacji z żoną, która prowadzi z córką w wyżej wymienionym domu odrębne gospodarstwo domowe. Małżonkowie dzielą się kosztami utrzymania domu. S. R. utrzymuje się z renty z tytułu niezdolności do pracy w wysokości 616,72 zł. Jego stałe wydatki związane z kosztem utrzymania domu i zakupem leków wynoszą 202 zł. Wnioskodawca ma wykształcenie podstawowe, nie jest aktywny zawodowo. Choruje na nadciśnienie tętnicze, serce, nerki, astmę, zwyrodnienie kręgosłupa oraz padaczkę. Podczas rodzinnego wywiadu środowiskowego w dniu 13 grudnia 2010 r. pracownik socjalny ustalił, że w części zalanych piwnic nie zostały zrobione tynki, ściany zostały pobiałkowane, w miejsce drzwi garażowych zamontowano okno. Zlikwidowany został podjazd do garażu. Opaska drenażowa wokół budynku została wykonana niedokładnie. Klient nie utracił możliwości prowadzenia gospodarstwa domowego. Zalaniu nie uległy meble oraz sprzęt gospodarstwa domowego. W protokole z dnia 27 maja 2010 r. szacującym straty w budynku mieszkalnym stwierdzono, że została zalana piwnica do wysokości ok. 60 cm, co uzasadnia potrzebę wymiany tynków, wymianę pięciu sztuk drzwi, bramy garażowej oraz osuszenia tynków i zrobienia nowej wylewki. W chwili oględzin w pomieszczeniu piwnicznym była woda. W protokole stwierdzono również prawdopodobieństwo wymiany izolacji przyziemia. Strona oszacowała straty do kwoty 20 000 zł. Na potwierdzenie wykonanych robót budowlanych strona przedstawiła faktury opiewające na łączną kwotę 20.857,15 zł. W ocenie rzeczoznawcy z zakresu budownictwa, wykonane prace remontowe zawierają szereg uchybień i zostały nierzetelnie rozliczone, a ich wartość wynosi 9.791,35 zł. Zdaniem rzeczoznawcy, strona przedstawiła część faktur na materiały i roboty, które nie były w ogóle związane z charakterem i zakresem wykonanych prac remontowych. Natomiast według protokołu oględzin nr 14 przeprowadzonych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem izolacji przeciwwilgociowej budynku wykonano roboty remontowe polegające na skuciu posadzek i rynków na ścianach w piwnicy i wykonaniu nowych wraz z powłokami malarskimi; na zewnątrz budynku wykonano izolację pionową ścian zagłębionych poniżej poziomu terenu, wraz z opaską; izolacja i opaska wykonane zostały zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i sztuki budowlanej; posadzka oraz tynki w piwnicy nie wykazują nieprawidłowości; w pomieszczeniach piwnicznych wymieniono stolarkę drewnianą. MOPS odmówił przyznania S. R. zasiłku celowego w żądanej wysokości. W uzasadnieniu wskazano, że strona na remont budynku mieszkalnego otrzymała pomoc finansową w łącznej wysokości 11.000 zł (decyzją z dnia 2 czerwca 2010 r. zasiłek celowy w wysokości 6.000 zł oraz decyzją z dnia 21 lipca 2010 r. zasiłek celowy w wysokości 5.000 zł). Podkreślono, że MOPS jest instytucją udzielającą pomocy w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej, nie pełni funkcji jednostki zatwierdzającej kosztorysy oraz gwarantującej finansowanie inwestycji podejmowanych przez klientów. Protokół zniszczenia w wyniku zalania lub podlania podczas powodzi w maju 2010 r., sporządzony przez komisję powołaną zarządzeniem Dyrektora MOPS-u, jest dokumentem wewnętrznym potwierdzającym fakt wystąpienia szkód i jest podstawą do rozpatrywania wniosków o pomoc na ten cel. Ważnym elementem przy ustalaniu wysokości pomocy jest stwierdzenie, czy z powodu poniesionych strat strona nie może zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. W rozpatrywanym przypadku poniesione straty nie spowodowały przeszkód w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Organ wskazał ponadto, że składane w trakcie postępowania dokumenty (rachunki i faktury) powinny odpowiadać stanowi faktycznemu, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. W odwołaniu od tej decyzji S. R. podniósł, że protokołem z dnia 27 maja 2010 r. MOPS upoważnił go do wykonania prac budowlanych mających na celu usunięcie zniszczeń powstałych podczas powodzi. Do kosztorysu robót przedłożonego przed ich rozpoczęciem organ nie miał żadnych zastrzeżeń, pozwalając na rozpoczęcie prac remontowych, a teraz wycofuje się ze swoich obietnic. Zakwestionował również prawidłowość ustaleń rzeczoznawcy budowlanego twierdząc, iż niezasadnie zaniżył on jakość i cenę wykonanych prac remontowych, Dowodzi tego protokół oględzin przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2011 r. stwierdzający prawidłowe wykonanie wszystkich prac remontowych. Gdyby organ nie zapewniał skarżącego o przyznaniu pomocy w wysokości 20.000 zł, to z uwagi na wysokość swojego dochodu nie podjąłby się on prac w takim zakresie. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję MOPS podkreślił, że w związku z powodzią, jaka dotknęła Polskę w maju i czerwcu 2010 r. nie zostały wprowadzone powszechnie obowiązujące szczególne przepisy, które ustalałyby zasady przyznawania pomocy pieniężnej na usuwanie skutków powodzi. Przyznanie pomocy finansowej związanej z usuwaniem skutków powodzi odbywa się zatem na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. pomoc społeczna nie ma na celu rozwiązywania wszystkich problemów życiowych jednostki, jej celem jest jedynie wsparcie jednostki w dążeniach do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazła poprzez pomoc w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, których nie jest w stanie zaspokoić wykorzystując własne możliwości, uprawnienia i zasoby. Wsparcie ze środków pomocy społecznej nie jest ukierunkowane na wyrównywanie, rekompensowanie szkód poniesionych przez jednostkę zarówno majątkowych, jak i osobistych, w tym w następstwie zdarzeń losowych. Ponadto, jak wynika z art. 8 ustawy zasadą jest, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom, których dochód miesięczny nie przekracza ustawowo określonego kryterium 477 złotych dla osób samotnie gospodarujących i 351 złotych osób w rodzinie. Przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej niezależnie od kryterium dochodowego i w związku z wystąpieniem zdarzenia losowego, jakim niewątpliwie jest powódź, przewiduje art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Kryterium przyznania zasiłku nie powinien być rozmiar poniesionych szkód, lecz kryterium uwzględnianym obok sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej wnioskującego. Przepisu art. 40 ust. 1 ustawy pomocy społecznej nie można bowiem interpretować w oderwaniu od całokształtu rozwiązań prawnych tej ustawy, w tym przepisów wyznaczających istotę, cel i zadania tej instytucji (tj. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Treść art. 40 ustawy pomocy społecznej wskazuje również, że zasiłek ten należy do fakultatywnych form pomocy społecznej co oznacza, że ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu. Z przepisu art. 40 ustawy o pomocy społecznej nie wynika zatem indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, w tym zasiłku w określonej kwocie. Zasiłek celowy z tytułu zdarzenia losowego nie może być traktowany jako odszkodowanie, które pokryje wszystkie koszty związane z usunięciem strat spowodowanych przez powódź. W świetle powyższego znajdujące się w aktach sprawy dowody w postaci opinii rzeczoznawcy budowlanego oraz protokołu oględzin Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2011 r. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Także protokół zniszczeń sporządzony przez pracowników MOPS w dniu 27 maja 2010 r., wbrew stanowisku odwołującego się, nie daje stronie określonych uprawnień i nie zobowiązuje organu do pokrycia kosztów prac remontowych wykonanych przez stronę, lecz jest wyłącznie dokumentem stanowiącym dowód w sprawie przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w następstwie powodzi nie zostały zagrożone warunki egzystencji odwołującego się i jego rodziny. Strona nie poniosła strat w mieniu stanowiącym wyposażenie gospodarstwa domowego i nie utraciła możliwości jego prowadzenia, czego strona nie kwestionowała. Na usunięcie skutków powodzi strona już uzyskała znaczną pomoc ze środków budżetu państwa w łącznej wysokości 11.000 zł. W świetle powyższych okoliczności faktycznych, jak i przywołanych na wstępie przepisów ustawy, udzielenie stronie dalszej pomocy finansowej na likwidację szkód powodzi nie znajduje uzasadnienia. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu S. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W uzasadnieniu skargi powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu podkreślając, że wykonał wytyczne MOPS dotyczące usunięcia szkód spowodowanych przez powódź w maju 2010 r., jednak mimo spełnienia wszystkich wytycznych odmówiono mu wypłaty zasiłku w kwocie 9.000 zł. Gdyby MOPS nie zapewnił go, że otrzyma trzecią ratę zasiłku do kwoty 20.000 zł, z uwagi na swoją sytuację materialno–bytową nie byłby w stanie przeprowadzić tak szerokich prac dla usunięcia powstałych zniszczeń. Firma budowlana, która wykonała wymienione prace oczekuje zapłaty trzeciej raty w kwocie 9.000 zł, zastraszając sądem i karnymi odsetkami. Zdaniem skarżącego, MOPS wycofując się z pierwotnych ustaleń i uzgodnień postawił go w tragicznej sytuacji. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że twierdzenie skarżącego o zapewnieniu go przez organ, iż otrzyma trzecią ratę zasiłku do kwoty obejmującej łącznie 20.000 zł, nie znajduje materialnego potwierdzenia w aktach sprawy. Ze znajdującego się w aktach protokołu sporządzonego przez specjalnie powołaną komisję MOPS wynika, że "(...) Właściciel szacuje straty do kwoty ok. 20 000 zł.". Taki zapis nie może być utożsamiany z ustaleniem przez komisję wysokości strat popowodziowych, lecz zawiera wyłącznie opinię strony wyrażoną na wskazany temat. Wbrew zarzutowi skargi, protokół jest jedynie dokumentem potwierdzającym fakt wystąpienia szkody i stanowi podstawę do rozpatrywania wniosków o pomoc na ten cel. Nie można zatem twierdzić, że zapisy protokołu upoważniały skarżącego do wykonania prac budowlanych mających na celu usunięcie zniszczeń powstałych podczas powodzi. Skarżący nie może na jego podstawie egzekwować od MOPS zapłaty należności za wykonane prace. Niezależnie od tego z opinii technicznej opracowanej na zlecenie MOPS, dołączonej do akt niniejszej sprawy, dotyczącej wykonanych prac remontowych w piwnicy domu jednorodzinnego skarżącego po zalaniu wodą powodziową w maju 2010 r., sporządzonej przez rzeczoznawcę z zakresu budownictwa wynika, że wartość wykonanych prac remontowych wynosi 9.791,35 zł. Zdaniem rzeczoznawcy, przedstawione przez stronę rozliczenie za wykonane roboty budowlane budzi uzasadnione wątpliwości. Właściciel przedstawił do rozliczenia część faktur na materiały i roboty, które nie były w ogóle związane z charakterem i zakresem wykonanych prac remontowych. Wprawdzie strona kwestionowała zasadność i prawidłowość wyliczeń dokonanych przez rzeczoznawcę budowlanego, lecz swojego subiektywnego stanowiska w żaden sposób nie zweryfikowała, w szczególności poprzez przedłożenie wyliczenia dokonanego przez innego rzeczoznawcę, które zawierałoby odmienną ocenę. Sąd podzielił argumentację organu odwoławczego wskazującą, że w następstwie powodzi nie zostały zagrożone warunki egzystencji skarżącego i jego rodziny. Poza tym na usunięcie skutków powodzi skarżący uzyskał znaczną pomoc ze środków budżetu państwa w łącznej wysokości 11.000 zł. W świetle powyższych okoliczności faktycznych, jak i przywołanych na wstępie przepisów ustawy, w ocenie Sądu, udzielenie stronie dalszej pomocy finansowej na likwidację szkód powodzi, które nie zagrażają zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych jednostki, w tym głównie potrzeb mieszkaniowych, nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy. Jak trafnie podkreślił organ odwoławczy, zasiłek celowy z tytułu zdarzenia losowego należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że właściwy organ, po pierwsze, może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w przepisie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, po drugie, przyznając zasiłek celowy to organ decyduje o jego rozmiarze. Z przepisu art. 40 ustawy pomocy społecznej nie wynika zatem indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Osoby ubiegające się o przyznanie tego świadczenia muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek zostanie automatycznie uwzględniony. Zatem organy orzekające, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a., podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 K.p.a. W ocenie Sądu, zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w postępowaniu organów administracji Sąd nie stwierdził uchybień, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył S. R., reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu. Skarga kasacyjna, zaskarżając wyrok w całości, zarzuca naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie: - art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 128 oraz art. 222 K.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej poprzez niezachowanie reguł obiektywnej oceny materiału dowodowego polegającej na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, na podważeniu zaufania do organów administracji publicznej przejawiającego się w niedostatecznym informowaniu strony o uprawnieniach, wykorzystywaniu nieznajomości obowiązujących procedur i przepisów prawa, wprowadzaniu w błąd, narzucaniu reguł postępowania a następnie niewypełnianiu obietnic złożonych w trakcie postępowania pomocowego; - art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w postępowaniu o przyznanie zasiłku celowego specjalnego dla S. R., polegające na narzuceniu stronie zasad ubiegania się o przyznanie tego zasiłku w granicach objętych wstępną oceną kosztów pomocy, a następnie wycofanie się ze złożonych obietnic i nieuwzględnienie rozliczeń przedstawionych przez stronę, mimo kontrolowania na bieżąco zakresu i sposobu prowadzenia prac remontowych przez firmę budowlaną, do wynajęcia której strona została zobowiązana pod rygorem nieudzielenia zasiłku. Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu za udział w postępowaniu kasacyjnym kwoty wynagrodzenia według norm przepisanych, albowiem skarżący nie pokrył należności z tego tytułu w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, iż stanowisko WSA we Wrocławiu jest wadliwe, ponieważ pomija lub niewłaściwie ocenia istotne elementy stanu faktycznego przyjmując bezkrytycznie, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezspornym jest bowiem, zdaniem pełnomocnika, że skarżący został wprowadzony w błąd poprzez narzucenie określonego, ściśle kontrolowanego sposobu postępowania w trakcie likwidacji szkód popowodziowych, a następnie zakwestionowanie rozliczeń i zakresu wykonanych prac, przy posłużeniu się w tym celu rzeczoznawcą, który na zlecenie MOPS w arbitralny sposób zaniżył koszty remontu oraz jego zakres. W ten sposób, odmawiając przyznania ostatniej transzy zasiłku celowego organy administracji naruszyły zasadę zaufania obywatela do działań organu, przez co doprowadziły stronę do powstania zobowiązań wobec osób trzecich, z których nie jest się ona w stanie wywiązać. Doszło do obciążenia strony, niedoinformowanej przez organ o sposobie zachowania się w postępowaniu administracyjnym, skutkami jej niewiedzy w zakresie obowiązujących procedur, w celu pozbawienia jej obiecanych wcześniej należności. Nie zostało to przez Sąd I instancji dostrzeżone, co spowodowało pozostawienie w obrocie wadliwej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 j.t.) dalej powoływaną: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) skarżący kasacyjnie powinien wskazać, które przepisy postępowania sądowoadministracyjnego naruszył sąd pierwszej instancji oraz wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym podkreślić należy, że sądy administracyjne nie stosują bezpośrednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego; postępowanie przed sądami administracyjnymi uregulowane zostało w powołanej wyżej ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.). Skuteczne zakwestionowanie prawidłowości kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów P.p.s.a., które - zdaniem strony skarżącej - naruszył sąd pierwszej instancji, a następnie powiązania zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami administracyjnego prawa procesowego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym. Skarga kasacyjna jest wnoszona od wyroku sądu pierwszej instancji i dlatego podniesione w niej zarzuty winny dotyczyć wyroku wydanego przez ten sąd, a nie kontrolowanej przezeń decyzji organu administracyjnego. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenia żadnego z przepisów P.p.s.a. Wskazuje jedynie na naruszenie przez organ administracji pierwszej i drugiej instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które rozpoznający skargę Sąd pierwszej instancji powinien był - zdaniem pełnomocnika - dostrzec. Również z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób wywieść, jakie przepisy procedury sądowoadministracyjnej- w ocenie pełnomocnika – zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Takie wady skargi kasacyjnej są nieusuwalne. Uniemożliwiają dokonanie merytorycznej oceny tak postawionego zarzutu przez sąd kasacyjny, czyniąc skargę kasacyjną w tym zakresie nieskuteczną. Również podstawa skargi kasacyjnej odnosząca się do naruszenia prawa materialnego została skonstruowana wadliwie. Należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego wskutek jego błędnej wykładni polega na nadaniu treści normy prawnej zastosowanej w sprawie innego znaczenia, inaczej mówiąc – to mylne zrozumienie treści zastosowanego przepisu prawa, natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa to błąd w subsumcji - sytuacja, gdy do ustalonego stanu faktycznego błędnie nie zastosowano konkretnej właściwej normy prawnej, albo gdy ustalony stan faktyczny błędnie został uznany za odpowiadający hipotezie określonej normy prawnej. Swoje przekonanie o wyżej opisanej wadliwości zaskarżonego wyroku pełnomocnik osoby wnoszącej skargę kasacyjną winien odpowiednio uzasadnić. W przypadku zarzutu błędnej wykładni powinien wskazać, jak dany przepis należy wykładać i dlaczego przyjęta w zaskarżonym wyroku interpretacja jest błędna, a w razie zakwestionowania prawidłowości zastosowania danego przepisu – wyjaśnić, dlaczego przepis przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia nie ma związku ze stanem faktycznym sprawy i jaki inny przepis powinien być zastosowany. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna tych wymogów nie spełnia. Trzeba zaś wyraźnie podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. granicami skargi, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez co do zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej sposobu sformułowania treści podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej; z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego (która w niniejszej sprawie nie zachodzi). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga zatem prawidłowego ich określenia w skardze. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i z tego względu jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a). Opiera się to na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym pełnomocnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Niezależnie od tego należy z całym przekonaniem stwierdzić, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku w pełni zasługuje na akceptację. Sąd pierwszej instancji w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym właściwie zinterpretował i zastosował przepisy ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 8 w związku z art. 40 ust. 2 i 3 uznając, iż organy administracji nie naruszyły prawa odmawiając S. R. przyznania dalszej pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego na usuwanie strat spowodowanych powodzią. Wsparcie ze środków pomocy społecznej w wysokości 11.000 zł skarżący już uzyskał. Natomiast żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie zobowiązuje organów pomocy społecznej do całkowitego i pełnego pokrycia szkód wyrządzonych powodzią. Pomoc społeczna nie ma charakteru instytucji ubezpieczeniowej; jest natomiast instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie pomocy na pokrycie strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej mają zastosowanie zawarte w tej ustawie normy o charakterze ogólnym. W przypadku zasiłku celowego specjalnego (art. 40 ustawy o pomocy społecznej) oznacza to, że istnieje potencjalna możliwość wsparcia ze strony Państwa, które wprawdzie jednak nie rozwiąże w całości trudnej sytuacji, ale będzie stanowiło wymierną pomoc. W analizowanej sprawie taka sytuacja właśnie miała miejsce. Należy ponadto zaznaczyć, że decyzje wydawane na podstawie tego przepisu mają charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne oznacza w tym przypadku swobodę organ administracji w podjęciu decyzji, co do przyznania takiej pomocy i jej wysokości, jak również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane z uwzględnieniem charakteru zgłaszanych potrzeb oraz proporcjonalności w rozdziale środków. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym; prawidłowo także zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.