I OSK 2458/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 251/11 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 251/11, po rozpatrzeniu skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego, oddalił skargę oraz przyznał adwokatowi od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 zł, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania J. R. od decyzji Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2011 r. ([...]), odmawiającej przyznania zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego, który uległ podtopieniu wodami gruntowymi w czasie powodzi w maju 2010 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2010 r. J. R. wystąpił do organu I instancji o wypłatę zasiłku celowego w wysokości 9 000 zł, jako wyrównania do kwoty 20 000 zł przeznaczonej na usuwanie zniszczeń popowodziowych. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że J. R. jest właścicielem domu w zabudowie szeregowej położonego we Wrocławiu przy ul. [...], niedaleko wałów przeciwpowodziowych rzeki Widawy. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką E. J. Wnioskodawca leczy się na choroby stawów, a matka na choroby serca, nadciśnienie oraz choroby wieku starczego. Miesięczny dochód rodziny strony wynosi [...] zł i obejmuje: rentę rodzinną w wysokości [...] zł oraz emeryturę matki w wysokości [...] zł. Stałe wydatki rodziny obejmujące koszty utrzymania domu i zakupu leków, wynoszą [...] zł miesięcznie. Pełnoletnie dzieci odwołującego się nie pomagają mu finansowo. Syn często odwiedza ojca, córka utrzymuje z nim głównie kontakt telefoniczny. Wnioskodawca ma wykształcenie podstawowe, nie jest aktywny zawodowo. Mieszkanie odwołującego się jest czyste, zadbane i wyposażone w sprzęt gospodarstwa domowego. Z treści rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że w związku z powodzią z maja 2010 r. strona nie utraciła możliwości prowadzenia gospodarstwa domowego. Zalaniu nie uległy meble i wyposażenie gospodarstwa domowego. Zalana część domu (głównie piwnice) została wyremontowana (pomalowano ściany, na podłogach ułożono kafle). Wokół domu wykonano opaskę drenażową. Zgodnie z protokołem szacującym straty w budynku mieszkalnym strony z dnia [...] maja 2010 r., podczas powodzi w maju 2010 r. w domu J. R. zalane zostały pomieszczenia piwniczne do wysokości ok. 60 cm, uzasadniając potrzebę wymiany tynków, minimum 50% powierzchni kafli podłogowych oraz 5 futryn. W chwili oględzin w pomieszczeniu piwnicznym była woda. W protokole stwierdzono również prawdopodobieństwo wymiany izolacji przyziemia. Strona oszacowała straty do kwoty 20 000 zł. Na potwierdzenie wykonanych robót budowlano-remontowych strona przedstawiła faktury opiewające na łączną kwotę 23.190,63 zł. W ocenie rzeczoznawcy z zakresu budownictwa wykonane prace zawierają szereg uchybień i zostały nierzetelnie rozliczone, a ich wartość wynosi 13.490,19 zł. Zdaniem rzeczoznawcy strona przedstawiła cześć faktur na materiały i roboty, które nie były w ogóle związane z charakterem i zakresem wykonanych prac remontowych oraz stwierdzały wykonanie prac, których w rzeczywistości nie zrealizowano. Natomiast według protokołu oględzin nr [...] przeprowadzonych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem izolacji przeciwwilgociowej budynku przy ul. [...] we Wrocławiu, na zewnątrz budynku wykonano izolację pionową ścian bez wykonania opaski. W budynku wykonano prace remontowe polegające na skuciu płytek na posadzce i tynków na ścianach w piwnicy i wykonaniu okładzin wraz z powłokami malarskimi. Posadzka oraz tynki w piwnicy nie wykazują nieprawidłowości. Wykonano konserwację skrzydeł drzwiowych. Odmawiając wnioskowanego świadczenia organ I instancji wskazał, że strona na remont budynku mieszkalnego otrzymała pomoc finansową w wysokości łącznej 11.000 zł. Organ podkreślił, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej jest instytucją udzielającą pomocy w oparciu o zapisy ustawy o pomocy społecznej, nie pełni funkcji jednostki zatwierdzającej kosztorysy oraz gwarantującej finansowanie podejmowanych przez klientów inwestycji. Protokół zalania lub podlania - podczas powodzi w maju 2010 r. - sporządzony przez komisję jest natomiast dokumentem wewnętrznym potwierdzającym fakt wystąpienia szkód i jest podstawą do rozpatrywania wniosków o pomoc na ten cel. Ważnym elementem przy ustalaniu wysokości pomocy jest stwierdzenie, czy z powodu poniesionych strat strona nie może zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. W przypadku strony poniesione straty nie spowodowały przeszkód w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Ponadto organ wskazał, że składane w trakcie prowadzonych postępowań dokumenty, rachunki i faktury powinny odpowiadać stanowi faktycznemu, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem J.R. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu podniósł, że protokołem z dnia [...] maja 2010 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej upoważnił go do wykonania prac budowlanych mających na celu usuwanie zniszczeń powstałych podczas powodzi. Do kosztorysu robót budowlanych przedłożonego przed ich rozpoczęciem organ nie miał żadnych zastrzeżeń, pozwalając na rozpoczęcie prac remontowych, a teraz wycofuje się ze swoich obietnic. Strona zakwestionowała również prawidłowość ustaleń rzeczoznawcy budowlanego, który niezasadnie zaniżył jakość i cenę wykonanych prac remontowych, czego dowodzi protokół oględzin przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. stwierdzających prawidłowe wykonanie wszystkich prac remontowych. Odwołujący się stwierdził, że gdyby organ nie zapewniał strony o przyznaniu pomocy w wysokości 20.000 zł, to z uwagi na wysokość swojego dochodu nie podjąłby się on prac w tak szerokim zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu po rozpatrzeniu złożonego odwołania stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku ze zdarzeniem losowym - powodzią, jaka dotknęła Polskę w maju i czerwcu 2010 r. nie zostały wprowadzone żadne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które ustalałyby szczegółowe zasady przyznawania pomocy pieniężnej na usuwanie skutków powodzi, tj. określałyby warunki nabywania prawa do tej pomocy oraz zasady jej ustalania, przyznawania i wypłacania. Dlatego też przyznanie pomocy finansowej związanej z usuwaniem skutków powodzi, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r., odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). Organ przywołał treść art. 2-4 oraz art. 8 tej ustawy i wyjaśnił, że przyznanie wsparcia finansowego z pomocy społecznej niezależnie od kryterium dochodowego, w związku z wystąpieniem zdarzenia losowego, jakim niewątpliwie jest powódź, przewiduje art. 40 powołanej ustawy, zgodnie z którym osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego może zostać przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Świadczenie to może być przyznane niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Odwołując się do zasad ogólnych pomocy społecznej organ II instancji wyjaśnił, że wsparcie ze środków pomocy społecznej nie jest i nie powinno być ukierunkowane na wyrównywanie, rekompensowanie szkód poniesionych przez jednostkę zarówno majątkowych, jak i osobistych, w tym w następstwie zdarzeń losowych. Celom tym służą inne niż pomoc społeczna systemy świadczeniowe. Użycie przez ustawodawcę w treści przywołanego art. 40 ustawy sformułowania, że zasiłek celowy może być przyznany osobom lub rodzinom, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, należy zatem rozumieć w ten sposób, że celem tego świadczenia jest udzielenie doraźnej pomocy osobom, które poniosły straty na skutek zdarzenia losowego, jeżeli z powodu tych strat nie mogą zaspokajać niezbędnych potrzeb życiowych, a nie jako świadczenie, które te straty ma rekompensować. Ponadto rozmiar poniesionych szkód nie powinien być wyłącznym kryterium przyznania zasiłku, lecz kryterium uwzględnianym obok sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej wnioskującego. Przepisu art. 40 ust. 1 ustawy nie można bowiem interpretować w oderwaniu od całokształtu rozwiązań prawnych tej ustawy, w tym przepisów wyznaczających istotę, cel i zadania tej instytucji (tj. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4). Treść art. 40 ustawy wskazuje również, że zasiłek ten należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu. Z przepisu art. 40 ustawy nie wynika zatem indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, w tym zasiłku w określonej kwocie. Kolegium podkreśliło, że odwołujący się na usunięcie skutków powodzi uzyskał już znaczną pomoc ze środków budżetu państwa w łącznej wysokości 11.000 zł. W ocenie Kolegium udzielenie stronie dalszej pomocy finansowej na likwidację szkód, które nie zagrażają zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych jednostki, w tym głównie potrzeb mieszkaniowych, nie znajduje uzasadnienia w przepisach powołanej ustawy. Osoby ubiegające się o przyznanie tego świadczenia muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek zostanie automatycznie uwzględniony. Zasiłek celowy z tytułu zdarzenia losowego nie może zwalniać jednostki z obowiązku indywidualnej przezorności i być traktowany jako odszkodowanie, które pokryje wszystkie koszty związane z usunięciem strat spowodowanych przez powódź. Zdaniem organu odwoławczego w świetle wskazanych okoliczności znajdujące się w aktach sprawy dowody w postaci opinii rzeczoznawcy budowlanego oraz protokołu oględzin Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Niezależnie od powyższego Kolegium wyjaśniło, że wbrew stanowisku odwołującego się protokół zniszczeń sporządzony przez pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w dniu [...] maja 2010 r. nie jest decyzją administracyjną dającą stronie określone uprawnienia i zobowiązującą organ do określonego zachowania się - w przedmiotowej sprawie do pokrycia kosztów wykonanych przez stronę prac remontowych, lecz wyłącznie dokumentem stanowiącym dowód w sprawie przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył J. R. W uzasadnieniu skargi wskazał on, że wykonał w całości wytyczne Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej dotyczące usuwania szkód spowodowanych przez powódź w maju 2010 r., tj. przedłożył kosztorys przewidzianych prac usuwających powstałe zniszczenia na jego nieruchomości, wynajął firmę budowlaną do przeprowadzenia wymienionych prac, rozliczył wykonanie wymienionych prac fakturami imiennymi do uzgodnionej z organem kwoty, tj. do 20.000 zł, wykonał wymienione prace w terminie wskazanym przez organ, tj. do dnia [...] października 2011 r. (zakończenie nastąpiło w dniu [...] września 2010 r.). Podniósł, że mimo spełnienia wszystkich wytycznych odmówiono mu wypłaty trzech rat zasiłku. Gdyby organ I instancji nie zapewnił go, że otrzyma trzecią ratę zasiłku do kwoty 20.000 zł, z uwagi na swoją sytuację materialno-bytową nie byłby w stanie "pokryć i przeprowadzić tak szerokich prac powstałych zniszczeń". Firma budowlana, która wykonała wymienione prace oczekuje zapłaty trzeciej raty "zastraszając (...) sądami i karnymi odsetkami". Zdaniem skarżącego Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wycofując się z pierwotnych ustaleń i uzgodnień postawił go "w tragicznej sytuacji". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 251/11 uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w badanej sprawie były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z jej art. 40 ust. 2 i 3, zasiłek celowy specjalny może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Na podstawie sporządzonego przez Komisję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu w dniu [...] maja 2010 r. protokołu zniszczenia budynku skarżącego w wyniku zalania lub podlania podczas powodzi w maju 2010 r. ewidencjonującego szkody poniesione przez skarżącego, decyzjami z dnia [...] czerwca i [...] lipca 2010 r. przyznano skarżącemu pomoc finansową z pomocy społecznej w łącznej wysokości 11.000 zł. Skarżący utrzymywał, że organ pomocy społecznej zapewnił go, że przyznana mu pomoc na usunięcie skutków powodzi wyniesie 20.000 zł. Stwierdzenie skarżącego, że organ zapewnił go, że otrzyma trzecią ratę zasiłku do kwoty obejmującej łącznie 20.000 zł nie znajduje materialnego potwierdzenia w aktach sprawy. Zwrot zawarty w treści protokołu, że "właściciel szacuje straty do kwoty 20.000 zł" z pewnością nie może być utożsamiany ze stanowiskiem komisji w kwestii miarodajnego ustalenia wysokości strat popowodziowych, lecz zawiera wyłącznie opinię strony wyrażoną na wskazany temat. Opinia ta nie ma dla organu prawnie wiążącego charakteru, lecz wyraża subiektywny pogląd skarżącego w sprawie szacowanych strat. Weryfikacja zasadności sumy zgłoszonych strat z pewnością wymaga wiedzy fachowej uwzględniającej znajomość ceny materiałów budowlanych i kosztorysów poszczególnych prac remontowych. Trudno zakładać, by wiedzą taką legitymowali się pracownicy organu pomocy społecznej wchodzący w skład Komisji dokonującej ewidencji szkód popowodziowych zaistniałych w budynku strony, jak i sama strona. W związku z tym ocenę wykonanych robót powierzono rzeczoznawcy budowlanemu. Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym strona kwestionowała zasadność i prawidłowość wyliczeń dokonanych przez rzeczoznawcę budowlanego, lecz swojego subiektywnego stanowiska w żaden sposób nie zweryfikowała, w szczególności poprzez przedłożenie wyliczenia dokonanego przez innego rzeczoznawcę, które zawierałoby odmienną ocenę sytuacji. Sąd podzielił opinię organu II instancji, że protokół z dnia [...] maja 2010 r. jest jedynie dokumentem potwierdzającym fakt wystąpienia szkody i stanowi podstawę do rozpatrywania wniosków o pomoc na ten cel. Protokół ten nie stanowi decyzji administracyjnej, która zobowiązuje organ pomocy społecznej do określonego zachowania się, tj. pokrycia kosztów wykonanych przez skarżącego prac remontowych, skarżący zatem nie może na jego podstawie egzekwować od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej zapłaty należności za wykonane prace. Nie można tym samym twierdzić, że zapisy protokołu upoważniały skarżącego do wykonania prac budowlanych mających na celu usuwanie zniszczeń powstałych podczas powodzi. Sąd I instancji podzielił także argumentację organu odwoławczego wskazującą, że w następstwie powodzi, która nawiedziła Polskę w maju 2010 r. nie zostały zagrożone warunki egzystencji skarżącego i jego rodziny. Skarżący nie poniósł strat w mieniu stanowiącym wyposażenie gospodarstwa domowego i nie utracił możliwości jego prowadzenia. Miał i ma zaspokojone niezbędne potrzeby bytowe, w tym przede wszystkim potrzeby mieszkaniowe. Poza tym na usunięcie skutków powodzi skarżący uzyskał znaczną pomoc ze środków budżetu państwa. W ocenie Sądu udzielenie stronie dalszej pomocy finansowej na likwidację szkód, które nie zagrażają zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych jednostki, w tym głównie potrzeb mieszkaniowych, nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy. W ocenie Sądu I instancji organy orzekające, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa, podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 kpa. Zaskarżone decyzje wydane zostały zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, a Sąd nie stwierdził takiego uchybienia prawa, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł J. R. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu: - oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji pierwszej i drugiej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 7 kpa, art. 9 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 128 kpa oraz art. 222 kpa, tj. zasady prawdy obiektywnej poprzez niezachowanie reguł obiektywnej oceny materiału dowodowego polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, na podważeniu zaufania do organów administracji publicznej przejawiającego się w niedostatecznym informowaniu strony o uprawnieniach, wykorzystywaniu nieznajomości obowiązujących procedur i przepisów prawa, wprowadzaniu w błąd, narzucaniu reguł postępowania a następnie niewypełnianiu obietnic złożonych w trakcie postępowania pomocowego, oraz - naruszenie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w postępowaniu o przyznanie zasiłku celowego specjalnego dla J. R. polegające na narzuceniu stronie zasad ubiegania się o przyznanie tego zasiłku w granicach objętych wstępną oceną kosztów pomocy a następnie wycofanie się ze złożonych obietnic i nieuwzględnienie rozliczeń przedstawionych przez stronę mimo kontrolowania na bieżąco zakresu i sposobu prowadzenia prac remontowych przez firmę budowlaną, do wynajęcia której strona została zobowiązana pod rygorem nieudzielenia zasiłku. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu za udział w postępowaniu kasacyjnym kwoty wynagrodzenia według norm przepisanych, albowiem skarżący nie pokrył należności z tego tytułu w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca krótko przedstawiła argumenty faktyczne na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. Za chybiony uznać należy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez organ administracji pierwszej i drugiej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 7 kpa, art. 9 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 128 kpa oraz art. 222 kpa. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Z uwagi na te wymagania, stosownie do art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego. Wymogi, jakie musi spełniać skarga kasacyjna, określa przepis art. 176 i art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy. Przypomnieć należy, że w ramach zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 powołanej ustawy) skarżący kasacyjnie musi wywieść, które konkretne przepisy postępowania sądowego Sąd I instancji naruszył i jaki wpływ na prawidłowość zapadłego orzeczenia sądowego to naruszenie mogło mieć. Przy czym podkreślić należy, że sądy administracyjne nie stosują przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ postępowanie przed sądami administracyjnymi zostało uregulowane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie mógł więc Sąd I instancji uchybić powołanym w skardze kasacyjnej przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż ich nie stosował. Skuteczne zakwestionowanie prawidłowości kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny I instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył Sąd I instancji, a następnie powiązania zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym. Skarga kasacyjna jest wnoszona bowiem od wyroku Sądu I instancji i dlatego wymienione w niej zarzuty winny dotyczyć wyroku wydanego przez ten sąd a nie kontrolowanej przez sąd administracyjny decyzji organu administracyjnego. Jeśli zatem strona postępowania w skardze kasacyjnej chce zakwestionować ocenę Sądu I instancji dotyczącą prawidłowości zastosowania przez organ administracji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to powinna w zarzutach skargi kasacyjnej powołać przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (np. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 tej ustawy), których naruszenie doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji, w której ze względu na naruszenie przez organy administracji wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Sąd - zdaniem autora skargi kasacyjnej - winien uchylić zaskarżoną decyzję, bowiem owo naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów. Autor skargi kasacyjnej nie zarzuca sądowi naruszenia żadnego z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazuje on jedynie na fakt oddalenia skargi, mimo naruszenia, w ocenie skarżącego kasacyjnie, przez organ administracji pierwszej i drugiej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, czyli naruszenia przez organy administracji art. 7 kpa, art. 9 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 128 kpa oraz art. 222 kpa. Takie wady skargi kasacyjnej nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną w tym zakresie nieskuteczną oraz uniemożliwiają dokonanie merytorycznej oceny tak wadliwie postawionego zarzutu przez sąd kasacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej. Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut błędnej wykładni art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. z 2009 r. D. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). Zarzut ten jest niezasadny. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że świadczenie pieniężne, którego przyznania domagał się skarżący, nie zostało uregulowane w sposób odrębny, jako świadczenie szczególne, przysługujące powodzianom, czy osobom dotkniętym inną klęską żywiołową lub ekologiczną ale, jak trafnie podkreślił to Sąd Wojewódzki, świadczenie to unormowane zostało w ustawie o pomocy społecznej jako określony rodzaj zasiłku celowego (art. 40 ust. 2 powołanej ustawy). Z tego powodu przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie tego rodzaju pomocy mają zastosowanie zawarte w tej ustawie normy o charakterze ogólnym. Zasady te mają bowiem zastosowanie do wszystkich rodzajów i form pomocy społecznej, choć oczywiście w takim zakresie, w jakim jest to zgodne z konkretnymi regulacjami prawnymi, dotyczącymi poszczególnych form pomocy. Ustawa o pomocy społecznej przewiduje szereg świadczeń, w tym także pieniężnych i określa przesłanki, przy spełnieniu których, świadczenia te mogą być przyznawane. Jedną z nich jest tzw. "kryterium dochodowe". W przypadku jednak niektórych rodzajów pomocy kryterium to jest wyłączone. Dotyczy to np. zasiłku celowego specjalnego, czy też właśnie zasiłku celowego, który jest przyznawany na pokrycie strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 8 w związku z art. 40 ust. 2 i 3 ustawy). Jeśli chodzi o ten ostatni rodzaj pomocy, powyższe oznacza jednak tylko tyle, że istnieje potencjalna możliwość przyznania zasiłku na pokrycie strat, w tym przypadku wyrządzonych przez powódź, osobom, które mają wyższe dochody niż przewiduje to określone ustawą o pomocy społecznej wspomniane wyżej kryterium dochodowe. Rozmiary strat ponoszonych na skutek klęsk żywiołowych lub ekologicznych mogą być bowiem nieraz tak dotkliwe i osiągać tak znaczne rozmiary, że nawet osoby posiadające wyższe dochody, czy też pewne oszczędności, nie będą w stanie we własnym zakresie przezwyciężyć zaistniałej sytuacji życiowej. W takim zatem przypadku jak najbardziej celowym wydaje się udzielenie osobom tym niezbędnego wsparcia, które wprawdzie nie rozwiąże w całości ich trudnej sytuacji, ale będzie stanowiło wymierną pomoc. W analizowanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Szkoda, jakiej doznał skarżący, polegała na zalaniu tylko piwnicy. Na niezbędny remont piwnicy skarżący uzyskał już pomoc ze środków budżetu Państwa w wysokości 11.000 zł. Żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie zobowiązuje organów pomocy społecznej do całkowitego i pełnego pokrycia wszystkich szkód wyrządzonych powodzią. Pomoc społeczna jest bowiem instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, o czym stanowi art. 2 ust. 1 powołanej ustawy. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy "może być przyznany" także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Ze sformułowania tego wynika, że decyzje wydawane na podstawie tego przepisu mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że właściwy w sprawie organ administracji po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych, mając na względzie zasady udzielenia pomocy społecznej ma swobodę w podjęciu decyzji, co do przyznania takiej pomocy (i jej wysokości). Uznanie administracyjne obejmuje bowiem również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Prawidłowo także zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego. Ponadto organy dokonały oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie przekroczyły przy tym granic uznania administracyjnego. Organy zasadnie dokonały oceny potrzeb skarżącego w kontekście hierarchii potrzeb odmawiając przyznania zasiłku na zgłoszone potrzeby. Osoby, które starają się o przyznanie zasiłku celowego w trybie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku, winny zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne" oceniane przez sąd administracyjny poddane jest innym rygorom niż wobec osób, które spełniają kryteria przyznawania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nie może bowiem w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które w wyniku powodzi nie mają zabezpieczonych podstawowych potrzeb bytowych w tym mieszkaniowych, spotkają się z odmową przyznania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które takie podstawowe potrzeby mieszkaniowe mają zabezpieczone. Oznacza to, że samo powstanie na skutek powodzi straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone podstawowe potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej osobie pomocy w postaci zasiłku celowego. Nie jest bowiem rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetowych Państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę w jego mieniu w wyniku powodzi. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.