II SAB/Rz 12/11

z dnia 9 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2011 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Apelacyjnego w R. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na budowę - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. Prokurator Apelacyjny w R. wystąpił ze skargą na bezczynność Prezydenta Miasta R. w sprawie wszczętej na skutek sprzeciwu z dnia [..] maja 2010r. złożonego przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w R. w trybie art. 184 §1 kodeksu postępowania administracyjnego. W sprzeciwie tym Prokurator Prokuratury Rejonowej w R. zażądał wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [..].12.2007r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na inwestycję pod nazwą "budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami, parkingiem podziemnym, infrastrukturą techniczną oraz włączeniem komunikacyjnym na działkach nr [..], [..]/1, [..]/10, [..]/1, [..]/2, [..]/5, [..]/6, [..]/8 w obrębie [...] położonych w R. przy ul. S. kategoria obiektu XIII, XVII. W uzasadnieniu skargi Prokurator Apelacyjny w R. podał, że Prezydent Miasta R. do obecnego czasu nie podjął w sprawie żadnych czynności poza wydaniem sprzecznych postanowień w kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Prokurator Apelacyjny podkreślił, że sprzeciw powinien zostać załatwiony w terminie 30 dni, albo załatwiony zgodnie z przepisami art. 36-38 k.p.a., których w sprawie nie zastosowano. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta R. wniósł o jej oddalenie. Przedstawił przebieg postępowania w sprawie sprzeciwu oraz postępowania podjętego z urzędu w przedmiocie wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, które to zostało wszczęte z urzędu przed złożeniem sprzeciwu. Prezydent podkreślił, że Prokurator jednoznacznie domagał się wznowienia postępowania. Tymczasem do wznowienia doszło na podstawie postanowienia Prezydenta Miasta R. z dnia [..].05.2010 r. Tak więc żądanie Prokuratora w tym zakresie było bezskuteczne (niewykonalne). W kwestii zgłoszonego w sprzeciwie żądania wstrzymania wykonania decyzji Prezydent wyjaśnił, że postanowienie takie wydał w dniu [..].05.2010r., o czym powiadomił Prokuratora. Wznowione z urzędu postępowanie zostało jednak przez Prezydenta zawieszone z uwagi na to, że sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy zawisła przez sądem administracyjnym i jeszcze się nie zakończyła. Natomiast sprawa dotycząca pozwolenia na budowę jest od niej zależna, co przemawiało za zawieszeniem postępowania. Prezydent wyjaśnił też, że po wydaniu postanowienia z dnia [..].05.2010r. o wstrzymaniu wykonania decyzji na wniosek inwestora i po rozważeniu interesów stron oraz ważnego interesu społecznego postanowieniem z dnia [..].06.2010r. wstrzymał wykonanie postanowienia z dnia [..].05.2010r. do czasu rozpatrzenia przez Wojewodę P. zażalenia na postanowienie z dnia [..].05.2010r. Postanowieniem z dnia [..].08.2010r. ponownie wstrzymał wykonanie postanowienia z dnia [..].05.2010r. Zarządzeniem z dnia 18 kwietnia 2011 r. wezwano Prokuratora Apelacyjnego w R. o wyjaśnienie, czy przed wniesieniem skargi skierował do Wojewody P. w R. zażalenie w trybie art. 37 §1 k.p.a. oraz nadesłanie dowodu złożenia takiego zażalenia i treści samego zażalenia. Jednocześnie udzielono pouczenia, że warunkiem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest wyczerpanie trybu z art. 37 §1 k.p.a. Termin wykonania zarządzenia określono na 7 dni od daty doręczenia pisma pod rygorem przyjęcia, że tryb zażaleniowy nie został wyczerpany, co skutkować będzie odrzuceniem skargi. Na zarządzenie to Prokurator nie udzielił odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W dniu 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2011, nr 6, poz. 18). Sąd administracyjny zasadniczo rozpoznaje sprawę na podstawie akt i stanu prawnego obowiązującego w dacie załatwiania sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej. Dlatego też Sąd miał na względzie stan prawny obowiązujący przed dniem 11 kwietnia 2011 r. Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić. Kontrola sądowoadministracyjna działalności organów administracji publicznej jest sprawowana w ograniczonym zakresie. Granice kontroli określają przepisy Konstytucji RP (art. 184), ustawy z dnia 25.07.2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002, nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002, nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Sąd administracyjny jest właściwy do orzekania w sprawach określonych w art. 3 §2 p.p.s.a. i ustawach szczególnych. Przedmiotem skargi może stać się m.in. zarzut bezczynności organu administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 §2 pkt 1-4a) p.p.s.a. Postępowanie sądowoadministracyjne wszczyna się na podstawie skargi. Uprawnionym do jej złożenia jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a ponadto prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna (art. 50 §1 p.p.s.a.). Do skutecznego złożenia skargi niezbędne jest dochowanie wymogów procesowych określonych w przepisach p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem art. 52 §1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W §2 wyjaśniono, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Niewyczerpanie trybu stanowi o niedopuszczalności skargi i wymaga jej odrzucenia zgodnie z postanowieniem art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. Treść przepisu art. 50 §1 i art. 52 §1 p.p.s.a. w części dotyczącej prokuratora wymaga także analizy przepisów ustawy z dnia 1 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000, nr 98, poz. 1071, z późn.zm.; dalej zwana: "k.p.a."). Niezbędne jest bowiem ustalenie statusu prokuratora w postępowaniu administracyjnym i zakresu przysługujących mu uprawnień, a dopiero następnie takiego statusu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wbrew literalnemu brzmieniu powołanych przepisów p.p.s.a., sytuacja procesowa prokuratora w zakresie wnoszenia przez niego skargi przedstawiać się będzie w sposób różnorodny w zależności od tego, czy brał on udział w postępowaniu administracyjnym, czy też nie. Nie zawsze jego pozycja procesowa będzie uprzywilejowana w rozumieniu art. 52 §1 i art. 53 §3 p.p.s.a. Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 182-art. 189 k.p.a. Prokurator może przyłączyć się do toczącego się postępowania (art. 183 §1 k.p.a.), bądź zainicjować jego wszczęcie (art. 182 §1, art. 184 §1 k.p.a.). Prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184, służą prawa strony (art. 188 k.p.a.). Oznacza to, że może korzystać ze wszystkich uprawnień procesowych dostępnych na danym etapie postępowania dla strony takiego postępowania. Będąc uczestnikiem na prawach strony zostaje zarazem związany terminami procesowymi przewidzianymi w danym postępowaniu dla stron, jak również obligatoryjnymi instytucjami procesowymi i środkami prawnymi, które można albo należy wnieść. Jego sytuacja procesowa w takich przypadkach nie może bowiem różnić się od sytuacji pozostałych stron w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wyjątek w tym zakresie stanowi jedynie przepis art. 43 ust.1-2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. 2008, nr 7, poz. 39, z późn.zm.). Nie dotyczy on jednak zagadnienia dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 184 §1 k.p.a. prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Sprzeciw jest nadzwyczajnym środkiem prawnym służącym tylko od decyzji ostatecznej. Jego złożenie powoduje wszczęcie nowego postępowania administracyjnego względem tego, które uprzednio zakończyło się ostateczną decyzją. Ze środka tego prokurator może skorzystać tylko, gdy nie brał udziału w tym poprzednim postępowaniu. Poza prokuratorem w postępowaniu wszczętym sprzeciwem udział biorą również dotychczasowe strony (art. 186 k.p.a.). Przepis art. 185 §1 k.p.a. stanowi, że sprzeciw prokuratora powinien być rozpatrzony i załatwiony w terminie trzydziestu dni od daty jego wniesienia. Zarazem w §2 wskazano, że w razie niezałatwienia sprzeciwu w terminie określonym w § 1 mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 36-38 k.p.a. Oznacza to, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 185 §1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić o tym prokuratora i strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 §1 k.p.a.). Natomiast z przepisu art. 37 §1 k.p.a. wynika, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 185 §1 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 §1 k.p.a. prokuratorowi i stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia. W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. uchwałę NSA z 10.04.2006r., I OPS 6/05 i wyrok WSA w Warszawie z 15.112007r., I SAB/Wa 112/2007) zgodnie przyjmuje się, że warunkiem dopuszczalnego wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest wyczerpanie trybu w art. 37 §1 k.p.a. Zatem przed wniesieniem skargi niezbędne było do dnia 11 kwietnia 2011 r. złożenie zażalenia, a obecnie także wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (por. aktualne brzmienie art. 37 §1 k.p.a.). Wyczerpanie tego trybu i przedłożenie dowodu jego wyczerpania stanowi jeden z warunków formalnych skargi. Dlatego też zarządzeniem z dnia 18 kwietnia 2011 r. wezwano Prokuratora Apelacyjnego w R. do takiego przedłożenia. Wezwanie skierowano do Prokuratora Apelacyjnego jako autora skargi, pomimo że sprzeciw wniósł Prokurator Rejonowy, ponieważ ustrój prokuratury regulowany ustawą o prokuraturze opiera się m.in. na zasadzie jednolitości i indyferencji, a podział czynności jest jej wewnętrzną sprawą. Tak więc obojętne jest, jaki prokurator dokonał danej czynności, chyba że ustawa wyraźnie żąda działania prokuratora określonego szczebla. W sferze zewnętrznej podmioty te zatem działają jako jeden podmiot. W treści sprzeciwu Prokurator Rejonowy domagał się wznowienia postępowania. Zgodnie więc z art. 184 §2 k.p.a. należało go wnieść do organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, o czym stanowi art. 148 §1 k.p.a. Organem tym był Prezydent Miasta R., co zostało prawidłowo ustalone i znajduje źródło w art. 3 pkt 17) w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2010, nr 243, poz. 1623, z późn.zm.) i art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.2001, nr 142, poz. 1592, z późn.zm.). Jednak, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 prawa budowlanego organem wyższego stopnia względem Prezydentem Miasta R. był Wojewoda P. Tak więc, przed wniesieniem skargi konieczne było złożenie zażalenia w trybie art. 37 §1 k.p.a. na niezałatwienia sprawy w terminie. Dopiero w następstwie możliwe było skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. W tym stanie wyjaśnienia wymaga także niedopuszczalność wniesienia skargi bezpośrednio do sądu z pominięciem drogi określonej w art. 37 §1 k.p.a. Przepis art. 52 §1 p.p.s.a., umożliwiający prokuratorowi wniesienie skargi bezpośrednio do sądu, znajduje zastosowanie tylko, gdy prokurator nie brał udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Obejmuje m.in. sytuację, kiedy istnieje ostateczna decyzja wydana w postępowaniu toczącym się bez udziału prokuratora. Wówczas prokurator jest skarżącym w rozumieniu przepisu art. 52 §1 p.p.s.a. Natomiast prawo bezpośredniego wniesienia skargi wynika z faktu niemożliwości skorzystania z instytucji z art. 37 §1 k.p.a. Wówczas, w imię ochrony praworządności i umożliwienia prokuratorowi wywiązania się z pełnienia funkcji strażnika praworządności, w warunkach kiedy nie będąc uczestnikiem postępowania, nie miał możliwości czynnego w nim udziału i zapoznawania się z materiałem dowodowym sprawy oraz zapadającymi rozstrzygnięciami, stworzono możliwość wniesienia skargi w wydłużonym terminie określonym w art. 53 §3 p.p.s.a. bez wymogów z art. 52 §1 i §2 p.p.s.a., których nie miałby możliwości spełnić. W taki sposób uniezależniono prawo prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego od tego, czy sama strona wykorzystała wszystkie dostępne dla niej instrumenty prawne. Ten uprzywilejowany sposób wnoszenia skargi przez prokuratora ma zastosowanie wyłącznie, gdy prokurator nie brał udziału w postępowaniu na prawach strony. Jeżeli natomiast brał udział wówczas obowiązują go, jak samą stronę, wszystkie rygory procesowe, w tym obowiązkowy tryb odwoławczy. Jako wyjątek od reguły regulacja ta wymaga ścisłej wykładni oraz przestrzegania zasady równości stron postępowania. Podobne stanowisko wyrażane już było w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.05.2004r., OSK 55/2004; uchwała składu 7 sędziów NSA z 10.04.2005r., I OPS 6/2005). Akceptowane jest również przez część przedstawicieli doktryny (por. J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008. s.173, teza 11; T.Woś (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2007. Komentarz do art. 52, teza 10). Podkreślić należy, że żaden inny akt prawny, w tym ustawa o prokuraturze, nie przewiduje dla prokuratora szczególnych uprawnień w zakresie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Podsumowując, jeżeli prokurator jest uczestnikiem postępowania administracyjnego na prawach strony to przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu ciąży na nim, tak jak na stronach tego postępowania, obowiązek wyczerpania trybu zażaleniowego z art. 37 §1 k.p.a. ponieważ środki określone w tym przepisie są równoznaczne ze środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 §1 i §2 p.p.s.a. Powyższe legło u podstaw zapadłego rozstrzygnięcia. Sąd orzekał na podstawie art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 §1 i §2 p.p.s.a. Orzeczenie wydano na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 58 §3 p.p.s.a.