V SA/Wa 2773/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia ... września 2010 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyjęcia do rozpoznania środka zaskarżenia od orzeczenia w sprawie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; uchyla zaskarżone postanowienie Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Ł. orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. (nr sprawy [...]) uznała G. S., pełniącego funkcję wójta gminy P., odpowiedzialnym za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez popełnienie czynów określonych w art. 11 ust. 1, art. 14 pkt 1 – 3, art.15 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. 2005, nr 14, poz.114 ze zm.). W toku postępowania przed Regionalną Komisją Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych G. S. reprezentowany był przez adwokata M. K. z Kancelarii Adwokackiej E. i M. K. sp. j. w Ł. na mocy podpisanego przez Skarżącego pełnomocnictwa z dnia [...] marca 2010 r. do prowadzenia jego "sprawy o naruszenie dyscypliny finansów publicznych o sygn. [...] przed Regionalną Komisją Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Ł. z prawem substytucji". W dniu [...] czerwca 2010 r. adwokat M. K. złożył do Regionalnej Komisji Orzekającej, podpisane przez siebie, odwołanie od jej orzeczenia z dnia [...] kwietnia 2010 r. adresowane do Głównej Komisji Orzekającej przy Ministrze Finansów, które przy piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. zostało przez Przewodniczącego Regionalnej Komisji Orzekającej przekazane do adresata. Główna Komisja Orzekająca wyznaczyła termin rozpoznania odwołania na [...] września 2010 r. o czym powiadomiła pismami z dnia [...] lipca 2010 r. zarówno G. S. jak i adwokata M. K.. Pisma te zostały odebrane przez adresatów w dniu [...] sierpnia 2010 r. W obu zawiadomieniach zawarto informację, iż pełnomocnictwo udzielone przez Obwinionego jego obrońcy obejmowało występowanie przed Komisją Orzekającą I instancji a do występowania obrońcy przed Główną Komisją Orzekającą niezbędne jest odrębne umocowanie adwokata. Na rozprawie przed Główną Komisją Orzekającą w dniu [...] września 2010 r., jak wynika z jej protokołu, obwiniony i jego obrońca nie stawili się, stawił się Zastępca Głównego Rzecznika dyscypliny finansów publicznych. Zastępca Głównego Rzecznika dyscypliny finansów publicznych złożył wniosek o odrzucenie odwołania z uwagi wniesienia go przez osobę nieuprawnioną. Został jednak zobowiązany do zajęcia stanowiska merytorycznego i wskazał, iż część orzeczenia Komisji Orzekającej I instancji budzi pewne wątpliwości. Po naradzie GKO postanowiła odmówić przyjęcia do rozpoznania złożonego środka zaskarżenia w oparciu o art. 139 pkt 1 i 149 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W skardze z dnia [...] października 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. S. zarzucił GKO naruszenie art. 139 pkt 1 w związku z art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz art. 80 ust. 2 i 179 ust. 2 tej ustawy. Wniósł o uchylenie postanowienia Głównej Komisji Orzekającej z dnia [...] września 2010 r. stojąc na stanowisku, iż pełnomocnictwo udzielone przez niego adwokatowi M. K. obejmowało wniesienie odwołania od orzeczenia organu I instancji, bowiem jest czynnością podejmowaną przed tym organem. Organ II instancji winien przyjąć odwołanie i następnie wezwać Stronę do uzupełnienia braku odwołania poprzez dołączenie właściwego pełnomocnictwa oraz pouczyć o negatywnych skutkach niewykonania wezwania do usunięcia braków środka odwoławczego w zakreślonym terminie. W odpowiedzi na skargę Główna Komisja Orzekająca wniosła o jej oddalenie podkreślając, iż pełnomocnictwo z [...] marca 2010 r. swoim zakresem nie obejmowało występowania adwokata w imieniu Skarżącego przed organem II instancji, odmawiając przyjęcia odwołania do rozpoznania GKO nie naruszyła przepisów ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone orzeczenie w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga G. S. zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie błędne jest stanowisko Skarżącego co do zakresu pełnomocnictwa udzielonego przez niego w dniu [...] marca 2010 r. adw. M. K., jednakże postępowanie organów obu instancji w sytuacji, gdy do Regionalnej Komisji Orzekającej wpłynęło odwołanie podpisane przez adw. M. K.było nieprawidłowe. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa i piśmiennictwa zakończenie postępowania w danej instancji następuje z chwilą wydania orzeczenia kończącego postępowanie w tej instancji. Zakres pełnomocnictwa udzielonego adw. M. K. do prowadzenia sprawy Strony o naruszenie dyscypliny finansów publicznych o sygn. [...] przed Regionalną Komisją Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie obejmował zatem wniesienia odwołania od jej orzeczenia z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wniesienie środka zaskarżenia rozpoczyna bowiem postępowanie w instancji odwoławczej. Odwołanie złożone przez adw. M. K. w Regionalnej Komisji Orzekającej było zatem, w rozumieniu art. 139 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, środkiem zaskarżenia wniesionym przez osobę nieuprawnioną, co zgodnie z art. 139 pkt 1 tej ustawy winno skutkować wydaniem przez Przewodniczącego Regionalnej Komisji Orzekającej postanowienia o odmowie jego przyjęcia. Jednakże od momentu wydania orzeczenia przez Regionalną Komisję Orzekającą Skarżący był osobą nie posiadająca profesjonalnego pełnomocnika. Pojawienie się w sprawie wątpliwości, czy środek zaskarżenia wniesiony został przez osobę nieuprawnioną, obligować powinno było organ I instancji do podjęcia czynności w celu wyjaśnienia zaistniałych niejasności. Postanowienie o odmowie przyjęcia środka zaskarżenia wniesionego przez osobę nieuprawnioną można bowiem wydać tylko i wyłącznie wtedy, gdy istnieją podstawy do niewątpliwego ustalenia braku tych uprawnień. Dlatego też organ obowiązany był, zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r., w niezbędnym zakresie pouczyć Obwinionego o ciążących na nim obowiązkach i przysługujących mu prawach oraz udzielać wyjaśnień i informacji o tych prawach i obowiązkach, tak aby w toku postępowania nie poniósł szkody z powodu nieznajomości przepisów dotyczących postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Niewątpliwie odmowa przyjęcia odwołania stanowiłaby taką szkodę. Zatem organ obowiązany był do zwrócenia się do Skarżącego z zapytaniem czy wnosi odwołanie a w związku z tym do uzupełnienia jego braku formalnego przez złożenie osobistego podpisu lub też nadesłania pełnomocnictwa dla adw. M. K. obejmującego także czynność wniesienia środka zaskarżenia. Wezwanie powinno zawierać oznaczenie organu wysyłającego, wskazanie sprawy, której dotyczy, oraz termin wykonania i skutki niewykonania czynności.(art. 179 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r.). W literaturze przedmiotu (L.Lipiec-Warzecha, Komentarz do ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych) wprawdzie wskazuje się, iż obowiązek pouczania, wyjaśniania i informowania uczestników postępowania o nałożonych na nich obowiązkach lub przysługujących uprawnieniach nie ma charakteru bezwzględnego a ustawodawca nie sformułował kryteriów oceny istnienia przesłanki "niezbędności" tych wyjaśnień w rozumieniu art. 80 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności(...), to jednak ustalenia w tym zakresie nie mogą być dowolne. Przesłanką udzielenia przez organ postępowania odpowiedniej informacji powinno być prawdopodobieństwo nieznajomości tej kwestii przez uczestnika postępowania (w praktyce najczęściej przez obwinionego). Obowiązek ten aktualizuje się po stronie organu postępowania, w sytuacji gdy prawdopodobne jest, że niewiedza uczestnika postępowania o ciążącym na nim obowiązku doprowadzić może do negatywnych dla niego konsekwencji albo spowoduje niemożność skorzystania z przysługujących mu praw. Dodatkową okolicznością wskazującą na konieczność spełnienia przez organ postępowania obowiązku informacyjnego jest występowanie obwinionego bez pomocy obrońcy, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż w toku postępowania administracyjnego naruszone zostały zasady wyrażone w art. 80 ust. 2 i 139 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przewodniczący Regionalnej Komisji Orzekającej przekazał środek zaskarżenia wraz z aktami sprawy do rozpoznania w drugiej instancji bez wyjaśnienia czy odwołanie zostało wniesione przez osobę uprawnioną. Organ II instancji także okoliczności tych nie wyjaśnił a wydając postanowienie o odmowie przyjęcia odwołania do rozpoznania wkroczył w kompetencje jednoznacznie przypisane w art. 139 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. Przewodniczącemu Regionalnej Komisji Orzekającej. Art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć, które może wydać Główna Komisja Orzekająca w wyniku rozpoznania odwołania na rozprawie. Orzeczeniem tym może: 1) utrzymać orzeczenie organu I instancji w mocy albo 2) uchylić orzeczenie organu I instancji w całości lub w części i rozstrzygnąć sprawę co do istoty, albo 3) uchylić orzeczenie organu I instancji w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez komisję orzekającą. W katalogu tym nie mieści się rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu Głównej Komisji Orzekającej z dnia 9 września 2010 r. a odwoływanie się przez GKO do treści art. 149 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. wobec treści przywołanych przepisów nie jest zasadne. Główna Komisja Orzekająca winna zwrócić akta sprawy wraz z odwołaniem Regionalnej Komisji Orzekającej, na której ciąży obowiązek wyjaśnienia czy odwołanie zostało wniesione przez uprawnioną osobę i następnie podjęcie przez Przewodniczącego RKO działań przewidziany w art. 139 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W konsekwencji, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, co skutkuje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchyleniem zaskarżonego postanowienia.