VII SA/Wa 727/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2010r., znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu skargę oddala. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku G. Sp. z o.o. "o wydanie warunków przebudowy istniejącego włączenia stacji paliw płynnych w Iwoniczu w ciągu drogi krajowej nr [...] w km [...]" zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obręb nr [...] I. – własności Skarbu Państwa do istniejącej stacji paliw zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] i [...] obręb nr [...] I. - nie zezwolił na przebudowę zjazdu polegającą na budowie dodatkowego pasa ruchu dla relacji lewoskrętnych zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obręb nr [...] I. – własności Skarbu Państwa. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor zwrócił się o wydanie warunków przebudowy istniejącego włączenia stacji paliw płynnych, aby przy wykonaniu dodatkowego pasa ruchu dla lewoskrętów oraz przebudowie pasa ruchu dla prawoskrętów i odpowiedniego oznakowania zostały polepszone warunki ruchu, tj. bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego. Proponowane rozwiązanie zostało przedstawione w koncepcji organizacji ruchu. Inwestor zadeklarował pełne pokrycie kosztów związanych z inwestycją oraz stwierdził, iż w chwili obecnej stacja paliw obsługuje wszystkie kierunki ruchu, tj. prawo i lewoskrętny z i na drogę nr 28. Stacja jest wyposażona w dwa jednokierunkowe zjazdy publiczne, wyposażone w dodatkowe pasy ruchu dla prawoskrętów z drogi głównej. Analizując wniosek wraz z koncepcją, organ ustalił następujące fakty: - stacja paliw w I. skomunikowana jest z DK[...] dwoma zjazdami publicznymi, wyposażonymi w dodatkowe pasy ruchu dla relacji prawoskrętnych, - parametry techniczne istniejących zjazdów i pasów ruchu nie ulegają zmianie; potwierdza to załączona koncepcja jak i wyjaśnienie inwestora złożone w trakcie spotkań w Oddziale jak i prowadzona korespondencja, - istniejąca organizacja ruchu w obrębie stacji paliw nie zezwala na obsługę relacji lewoskrętnych, wbrew temu, co stwierdził inwestor w złożonym wniosku; istniejąca organizacja ruchu dotyczy odcinka drogi krajowej o dwóch pasach ruchu i jest zgodna z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu (w osi jezdni linia podwójna ciągła P-4). Organ wyjaśnił, iż przy rozpatrywaniu wniosku zostały wzięte pod uwagę następujące uwarunkowania: - klasa GP drogi krajowej nr [...] – na odcinku Z. – S. droga ta zakwalifikowana została zarządzeniem nr 80 z dnia 18 grudnia 2008 r. (ze zmianami w zarządzeniu nr 83 z dnia 24 grudnia 2009 r.) Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP), - miarodajne natężenie ruchu wynoszące 898P/h – według przeprowadzonego generalnego pomiaru ruchu w 2005 r. na drodze krajowej nr [...] klasy GP, na odcinku M. – R. od km [...] do km [...] średni dobowy ruch wynosił 10560 pojazdów. Oznacza to, że miarodajne natężenie ruchu wynosi 898P/h i wykazuje tendencję wzrostową, co wynika z obecnie prowadzonego generalnego pomiaru ruchu, - przepisy techniczno-budowlane określone w § 78 ust. 2 pkt 3 w związku z § 123 ust. 2 i § 113 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) stanowią, że na drodze klasy GP i drogach klas niższych o dwóch jezdniach oraz na jednojezdniowej drodze o miarodajnym natężeniu ruchu większym niż 800 P/h połączenie obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą powinno być wykonane oddzielnie dla każdego kierunku ruchu, - podstawa materialnoprawna wynikająca z ustawy z dnia 21 marca o drogach publicznych uregulowana w art. 29 ust. 4 stanowi, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Organ podał, że przepisy dotyczące dróg publicznych nie pozwalają przy miarodajnym natężeniu ruchu >800P/h na skomunikowanie stacji paliw z DK-[...] klasy GP dla wszystkich kierunków ruchu, tj. na przebudowę zjazdu polegającą na budowie dodatkowego pasa ruchu dla relacji lewoskrętnych. W ocenie organu, możliwość dopuszczenia relacji lewoskrętnych wymaga uzyskania odstępstwa od przepisów technicznych § 78 ust. 2 pkt 3 w związku z § 123 ust. 2 i § 113 ust. 3 ww. rozporządzenia, zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organ stwierdził, iż zarządca drogi stosując się do art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych odmówił zezwolenia na przebudowę zjazdu, polegającą na budowie dodatkowego pasa ruchu dla relacji lewoskrętnych do istniejącej stacji paliw, ponieważ byłoby to niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, wynikającymi z § 78 ust. 2 pkt 3 w związku z § 123 ust. 2 i § 113 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, na które inwestor nie uzyskał odstępstwa. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku G. Sp. z o.o. z siedzibą w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...] października 2010 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż wniosek z dnia 15 lipca 2009 r."G." Sp. z o.o., który wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie, zawierał żądanie wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do stacji paliw usytuowanej na terenie nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] w m. I. Przebudowa ta miałaby polegać na wyposażeniu zjazdu w dodatkowy pas ruchu przeznaczony dla pojazdów skręcających z drogi w lewo do stacji paliw, ponieważ do tej pory taki pas nie był wydzielony na jezdni, a po wprowadzeniu nowej organizacji ruchu na drodze (linia podwójna ciągła w osi jezdni) manewry skrętu w lewo stały się niedopuszczalne. Po rozpatrzeniu tego wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał odmowną decyzję nr [...] z dnia [...] października 2010 r. znak [...]. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (ze zm.) została ustalona klasa GP (droga główna ruchu przyspieszonego) rozpatrywanego odcinka drogi krajowej nr [...]. Z publikacji "Ruch drogowy 2005" wynika, że w 2005 r. średni dobowy ruch na tym odcinku drogi wynosił 10556 poj./dobę, co odpowiada miarodajnemu natężeniu ruchu 897 poj./h, obliczonemu zgodnie z zasadą ogólną podaną w załączniku nr 1 do zarządzenia nr 39 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie sposobu obliczania miarodajnego ruchu godzinowego na drogach krajowych. Zgodnie z przepisem § 123 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zjazdy z dróg klasy GP do stacji paliw powinny spełniać warunki określone w § 113 ust. 3 i 4 tego rozporządzenia. Zgodnie z § 113 ust. 3, na drodze klasy GP i drogach niższych klas o dwóch jezdniach oraz na jednojezdniowej drodze o miarodajnym natężeniu ruch większym niż 800 P/h, połączenie obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą powinno być wykonane oddzielnie dla każdego kierunku ruchu. Oznacza to, że połączenie przedmiotowej stacji paliw z drogą krajową nr [...], która stanowi jednojezdniową drogę klasy GP o miarodajnym natężeniu ruchu większym niż 800 poj./h, powinno być wykonane tylko dla jednego kierunku ruchu. Zdaniem organu, stacja powinna być dostępna wyłącznie z jednego kierunku ruchu, tj. z kierunku południe-północ (R.-K.), tak jak ma to miejsce obecnie dzięki dwóm zjazdom jednokierunkowym wyposażonym w dodatkowe pasy ruchu, które zapewniają bezpieczny i płynny wyjazd z drogi do stacji i wjazd na drogę ze stacji. Organ stwierdził, iż pozytywne rozpatrzenie wniosku strony oznaczałoby akceptację rozwiązania, którego ze względu na negatywny wpływ na bezpieczeństwo i sprawność ruchu drogowego nie dopuszcza ww. przepis, a naczelną zasadą, jaką powinien się kierować zarządca drogi przy wydawaniu decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu, jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego, która obowiązuje także przy wydawaniu decyzji w sprawie przebudowy zjazdu. Dlatego też Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wyważając słuszny interes w sprawie, dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym. Odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, gdyż powołano się w niej na przepisy § 78 ust. 2 pkt 3 w związku z § 123 ust. 2 i § 113 ust. 3 ww. rozporządzenia, z których dwa ostatnie nie stanowią odrębnych przepisów techniczno-budowlanych dla zjazdów, organ wyjaśnił, iż art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Organ podał, że decyzje dotyczące zjazdów z dróg publicznych wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Skoro w myśl przepisu § 123 ust. 2 zdanie drugie tego rozporządzenia, zjazdy z dróg klasy GP do stacji paliw powinny spełniać warunki określone m.in. w § 113 ust. 3, a przepis ten nakazuje, by połączenie obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu (a więc np. stacji paliw) z drogą klasy GP o miarodajnym natężeniu ruchu większym niż 800 poj./h było wykonane oddzielnie dla każdego kierunku ruchu, to brak było podstaw do wydania zezwolenia na przebudowę przedmiotowego zjazdu, polegającą na wyposażeniu zjazdu w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających z drogi w lewo, bo wówczas stacja paliw byłaby dostępna z obu kierunków ruchu, czego właśnie ten przepis zabrania. Wprawdzie przepisy § 123 ust. 2 i § 113 ust. 3 ww. rozporządzenia nie dotyczą parametrów technicznych zjazdów, to jednak powołanie się na nie było obowiązkiem organu, gdyż określają one warunki, jakie powinny spełniać zjazdy z dróg klasy GP do obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu, w tym do stacji paliw, a więc dotyczą przedmiotu niniejszej sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. wniosła spółka G. Sp. z o.o. z siedzibą w S., zarzucając: - mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 ustawy z dn. 21-03-1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.07.19.115. ze zm.) poprzez odmowę udzielenia zezwolenia na przebudowę przedmiotowego zjazdu z powołaniem się na przepisy § 78 ust. 2 pkt. 3 w zw. z § 123 ust. 2 i § 113 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dn. 02-03-1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.99.43.430 ze zm.), jako na przepisy stanowiące warunki techniczne, podczas gdy normy uregulowane w § 113 ust. 3 i § 123 ust. 2 cyt. rozporządzenia nie stanowią odrębnych przepisów techniczno - budowlanych dla zjazdów; - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. zasady prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego i nieustosunkowanie się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą, a w szczególności do faktu stwierdzenia przez Ministra Infrastruktury pismem z dnia [...]-03-2010 r. znak [...], Doc.: [...], że przepis § 113 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie stanowi odrębnego przepisu techniczno - budowlanego dla zjazdu, a zatem nie mógł on stanowić podstawy prawnej negatywnych decyzji organu I i II instancji, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu wyłącznie ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych. W piśmie z dnia 23 maja 2011 r. stanowiącym uzupełnienie skargi skarżąca spółka podniosła, iż zasadnicze znaczenie dla sprawy ma ocena charakteru prawnego przepisów § 113 i 123 ww. rozporządzenia oraz granic uznania administracyjnego organu przy wydaniu decyzji na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] w m. I., polegającą na wyposażeniu tego zjazdu w dodatkowy pas ruchu przeznaczony dla pojazdów skręcających z drogi w lewo na teren tej nieruchomości. Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z którego wynika, że budowa zjazdu, a zatem połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną bezpośrednio przy drodze, wymaga uzyskania przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji, na lokalizację zjazdu. Przepisy powyższej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu, jednak w art. 29 ust. 4 ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w powołanym przez organ rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jedną z podstawowych zasad - w odniesieniu do zjazdów z drogi - wymienia § 77 ww. rozporządzenia, w myśl którego zjazd powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Zgodnie z przepisem § 123 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, na drodze klasy GP zjazdy powinny spełniać warunki określone w § 113 ust. 3 i 4. Powyższe oznacza, iż na drodze klasy GP i drogach niższych klas o dwóch jezdniach oraz na jednojezdniowej drodze o miarodajnym natężeniu ruchu większym niż 800 P/h połączenie obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą powinno być wykonane oddzielnie dla każdego kierunku ruchu, o czym stanowi § 113 ust. 3 ww. rozporządzenia. Na jednojezdniowej drodze klasy GP i drogach niższych klas o prędkości miarodajnej powyżej 70 km/h dopuszcza się wykonanie wyjazdu i wjazdu na drogę z obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu dla obu kierunków ruchu po jednej stronie, jeżeli natężenie miarodajne ruchu nie jest większe niż 400 P/h. Przy większym miarodajnym natężeniu ruchu w obrębie wyjazdu z drogi do tych urządzeń należy zapewnić dodatkowy pas ruchu dla skrętów w lewo (§ 113 ust. 4 cytowanego rozporządzenia). Jak wynika z akt sprawy, zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (ze zm.) została ustalona klasa GP (droga główna ruchu przyspieszonego) rozpatrywanego odcinka drogi krajowej nr [...]. Z publikacji "Ruch drogowy 2005" wynika, że w 2005 r. średni dobowy ruch na tym odcinku drogi wynosił 10556 poj./dobę, co odpowiada miarodajnemu natężeniu ruchu 897 poj./h, obliczonemu zgodnie z zasadą ogólną podaną w załączniku nr 1 do zarządzenia nr 39 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie sposobu obliczania miarodajnego ruchu godzinowego na drogach krajowych. Stwierdzić zatem należy, iż organ słusznie zauważył, że połączenie przedmiotowej stacji paliw z drogą krajową nr [...], która stanowi jednojezdniową drogę klasy GP o miarodajnym natężeniu ruchu większym niż 800 poj./h, powinno być wykonane tylko dla jednego kierunku ruchu. Stacja powinna być dostępna wyłącznie z jednego kierunku ruchu, tj. z kierunku południe-północ (R.-K.), tak jak ma to miejsce obecnie dzięki dwóm zjazdom jednokierunkowym wyposażonym w dodatkowe pasy ruchu, które zapewniają bezpieczny i płynny wyjazd z drogi do stacji i wjazd na drogę ze stacji. Jak wskazano powyżej, przepisy dotyczące dróg publicznych nie pozwalają przy miarodajnym natężeniu ruchu >800P/h na skomunikowanie stacji paliw z DK-[...] klasy GP dla wszystkich kierunków ruchu. Nie jest zatem możliwa przebudowa przedmiotowego zjazdu polegająca na budowie dodatkowego pasa ruchu dla relacji lewoskrętnych. Z uwagi na istniejące natężenie ruchu zarządca drogi nie może zmienić aktualnej organizacji ruchu. Budowa dodatkowego pasa do lewoskrętu będzie wymagała przebudowy drogi krajowej, na co zarządca drogi wyrazi zgodę w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych w formie umowy. Z wnioskiem o przebudowę drogi inwestor przedsięwzięcia będzie mógł wystąpić po uzyskaniu stosownego odstępstwa od warunków technicznych. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.