I OSK 1884/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska, po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 525/11 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 525/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gnieźnie z dnia 9 lutego 1965 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej położonej w [...]o pow. 7,73 ha, stanowiącą własność E.M.. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że nieruchomość - objęta powołaną wyżej decyzją z dnia 9 lutego 1965 r. - została przez E.M. porzucona, a z pisma Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w Kiszkowie z dnia 23 listopada 1964 r. wynika, iż grunty zostały wydzierżawione innym rolnikom. Wnioskiem z dnia 11 kwietnia 1992 r. J.M., spadkobierca byłego właściciela przejętego na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa, wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 9 lutego 1965 r. podnosząc m. in., że po opuszczeniu gospodarstwa w maju 1960 r. zostało ono przez E.M. wydzierżawione W.K. i J.C. do czasu osiągnięcia pełnoletności przez syna E.M. – J. (wnioskodawcę), co wynika z umowy dzierżawy przedstawionej przez matkę wnioskodawcy Wojewódzkiemu Biuru Geodezji w Poznaniu przy piśmie z dnia 2 lutego 1976 r. Wojewoda Wielkopolski decyzją dnia 18 sierpnia 1999 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 28 lutego 2003 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 2150/03, uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazując, że E.M. pod koniec 1959 r. lub na początku 1960 r. wraz z rodziną wyprowadził się z gospodarstwa rolnego położonego w [...]i zamieszkał w [...], pow. [...]. Gospodarstwo po jego wyprowadzeniu było uprawiane przez innych użytkowników - dzierżawców. Dowolne było jednak zdaniem Sądu przyjęcie przez organ, że wydzierżawiającym gospodarstwo rolne było Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...]z uwagi na jego porzucenie przez E.M.. Organy powołują się bowiem na pismo Wójta Gminy [...]z dnia 10 maja 1999 r., z którego ma wynikać powyższe ustalenie. Jednakże w aktach sprawy znajduje się również inne pismo Wójta Gminy [...]z dnia 12 lipca 1991 r., z którego wynika, że niewiadomo, kto był dzierżawcą. Tych wątpliwości organy nie wyjaśniły, a ponadto wnioskodawca w swoich pismach informował o złożonej przez jego matkę w 1976 r., potwierdzonej notarialnie, umowie dzierżawy zawartej z W.K. przez jego ojca, która to umowa miała zaginąć. Zeznania świadków znajdujące się w aktach sprawy są lakoniczne i nie dają podstawy do przyjęcia, iż gospodarstwo zostało opuszczone, natomiast potwierdzają fakt dzierżawy. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku J.M. Wojewoda Wielkopolski, decyzją z dnia 13 października 2008 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gnieźnie z dnia 9 lutego 1965 r. Decyzją z dnia 4 lutego 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 13 października 2008 r. stwierdzając, że decyzja z dnia 9 lutego 1965 r. została wydana w trybie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 161). W myśl tych przepisów gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, przy czym stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198, ze zm.), za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika lub dzierżawcę. W przedmiotowej sprawie nie zachodziły również przesłanki wyłączające zaliczenie gospodarstwa rolnego jako opuszczonego, wymienione § 1 ust. 2 powyższego rozporządzenia. Właściciel nie był bowiem osobą nieletnią, ubezwłasnowolnioną lub ograniczoną w zdolnościach do czynności prawnych. Nie był też powołany do służby wojskowej lub pozbawiony wolności w wykonaniu zarządzenia właściwego organu. Okoliczność, że na gospodarstwie rolnym w dniu wydania decyzji nie zamieszkiwały wymienione w § 1 ust. 1 powyższego rozporządzenia osoby jest bezsporna. Fakt opuszczenia przedmiotowego gospodarstwa rolnego przez jego właściciela E.M. wraz z rodziną przytoczony jest w treści decyzji o przejęciu, doręczonej w dniu 15 lutego 1965 r. i niezaskarżonej. Nie budzi również wątpliwości organu, że wymeldowanie rodziny M. z [...]nastąpiło 18 maja 1960 r. Z akt sprawy wynika, że gospodarstwo rolne nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika lub dzierżawcę, dlatego również i tę przesłankę należy uznać za spełnioną. Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda Wielkopolski ustalił wszelkie warunki przejęcia na rzecz Skarbu Państwa objętej wnioskiem nieruchomości na podstawie dokumentów, które udało się odnaleźć, tym samym wypełniając zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 27 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 2150/03. Grunty pozostawione przez byłego właściciela zostały wydzierżawione, jako porzucone, przez Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...]na polecenie Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa przy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gnieźnie. Umowy dzierżawy zostały zawarte z dzierżawcami w sierpniu 1960 r., co potwierdza pismo PGRN w [...]z dnia 23 listopada 1964 r., skierowane do Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w Gnieźnie w celu uregulowania spraw podatkowych gospodarstwa rolnego przez E.M.. Pomimo poszukiwań Wojewoda Wielkopolski nie odnalazł ani umowy ani śladów zawarcia umowy dzierżawy z W.K., na którą powoływali się spadkobiercy E.M.. Ponadto treść pisma Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w Poznaniu z dnia 20 lutego 1976 r. nie wskazuje, że w sprawie złożono wniosek o zwrot gospodarstwa lub o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 9 lutego 1965 r. Ponadto w piśmie z dnia 10 sierpnia 1991 r. S.M. wskazał, że gospodarstwo rolne objęte wnioskiem zostało przejęte przez Urząd Administracji Państwowej w [...]na przełomie kwietnia i maja 1960 r., zatem przed datą wymeldowania rodziny. Gospodarstwo rolne było zatem już opuszczone, co potwierdza treść decyzji i zeznania świadków albo co najmniej zaniedbane (zeznanie świadka Z.B.). Oddalając skargę J.M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 lutego 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Sąd w wyroku z dnia 27 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 2150/03, wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż E.M. pod koniec 1959 r. lub na początku 1960 r. wraz z rodziną wyprowadził się z przedmiotowego gospodarstwa rolnego i zamieszkał w [...], pow. [...]. Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest zatem związany tą oceną zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej ppsa. Ponadto, Sąd w powołanym wyroku z dnia 27 maja 2004 r. wskazał, że praktycznie bezspornym jest, iż przedmiotowe gospodarstwo po wyprowadzeniu się jego właściciela było uprawiane przez innych użytkowników - dzierżawców, zaś rozbieżności istnieją co do stron umowy dzierżawy. Organ prawidłowo ustalił, że grunty składające się na przejęte w 1965 r. gospodarstwo były od sierpnia 1960 r. uprawiane przez rolników na podstawie umowy zawartej w sierpniu 1960 r. między nimi, a Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...], co potwierdza pismo PGRN w [...]z dnia 23 listopada 1964 r. podające tożsamość tych rolników. Okoliczność, że umowy dzierżawy gospodarstwa nie zostały zawarte przez jego ówczesnego właściciela E.M., lecz przez Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...]pozostaje, w ocenie Sądu, bez wpływu na wynik sprawy. Pomimo poszukiwań organy nie pozyskały umowy dzierżawy, ani śladów jej zawarcia, między właścicielem gospodarstwa E.M. a W.K., na którą powoływał się skarżący. W związku z tym należy uznać, że dołożono należytej staranności w poszukiwaniu materiału dowodowego. Druga z przesłanek przejęcia nie wystąpiłaby jedynie wtedy, gdyby gospodarstwo było uprawiane przez rolników, którzy zawarli stosowną umowę z właścicielem gospodarstwa. W tym kontekście należy uznać, że uprawianie ziemi przez osoby nie będące stroną umowy z właścicielem gospodarstwa E.M., jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, pozostaje bez wpływu dla uznania, że gospodarstwo zostało opuszczone przez jego właściciela. Natomiast pominięcie strony w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 525/11, J.M. zarzucił naruszenie: - art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w brzemieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. (Dz. U. Nr 32, poz.161), - §1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych poprzez przyjęcie, że samo wymeldowanie E.M. stanowiło wystarczającą podstawę i przesłankę do stwierdzenia, że jego gospodarstwo było opuszczone, - art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ppsa, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gnieźnie z dnia 9 lutego 1965 r. nie jest obarczona wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, oraz że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest zgodna z prawem, - Konstytucji RP, a w szczególności art. 21, art. 64 i art. 74 poprzez przyjęcie, że pozbawienie prawa własności gospodarstwa nastąpiło zgodnie z prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego nie były spełnione. Postępowanie administracyjne wykazało, że ojciec skarżącego do wymeldowania w maju 1960 r. mieszkał na tym gospodarstwie, uprawiał ziemię i wyjeżdżając w 1960 r. pozostawił tam zasiewy (oziminy). Zamierzał tam na wiosnę wrócić, ale z powodów zdrowotnych nie mógł tego uczynić, więc dalszą uprawę gruntów powierzył sąsiadom: J.C. i L.C.. Skoro zatem gospodarstwo ojca skarżącego było poddawane zabiegom agrotechnicznym, opłacane były za nie zobowiązania podatkowe, to sprzeczne z prawem było przyjęcie, że zaniechano na tym gospodarstwie upraw i że zostało ono opuszczone. Z literalnego brzmienia przepisów dotyczących tej materii wynikało, że warunkiem koniecznym dla wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa było zaniechanie jego uprawy. Zaniechanie to odnosi się nie tylko do właściciela, ale również do osób faktycznie władających tymi gruntami, tj. użytkowników, dzierżawców itp. Natomiast z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym i sądowym wynika, że cały czas grunty były obsiewane i uprawiane. Brak więc podstaw do przyjęcia spełnienia warunku zaniechania uprawy jako przesłanki uzasadniającej przejęcie gospodarstwa i pozbawienia prawa jego własności. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w dużej mierze opiera się na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Skarżący przedstawił wiele okoliczności istotnych dla tej sprawy, które nie zostały wyjaśnione, a mimo tego Sąd uznał, że stan faktyczny w tej sprawie został dostateczne wyjaśniony. Chodzi przede wszystkim o odniesienie się do zarzutów dotyczących: zaginięcia w organie administracyjnym całej dokumentacji gospodarstwa wraz z pismem matki skarżącego z 1976 r. i umową wydzierżawienia gospodarstwa W.K. i J.C.; braku działań i wystąpień organu administracyjnego do ojca skarżącego przed wydaniem decyzji o przejęciu gospodarstwa; braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz pisemnych dokumentów potwierdzających stan faktyczny gospodarstwa, a w szczególności, że gospodarstwo nie było uprawiane i poddawane zabiegom agrotechnicznym. Niezgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego prowadzi w postępowaniu do naruszenia prawa. Strona skarżąca uważa, że zaskarżony wyrok oraz decyzje organów administracyjnych naruszają i pogwałcają konstytucyjne prawo własności. W tej kwestii wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, który wyraźnie stwierdza, że niedopuszczalne jest pozbawianie obywateli praw nabytych, a szczególnie prawa własności (Orz. TK z 4.12.1990 r., sygn. akt K 12/90, orz. TK z 4.10.1989 r., sygn. akt K 3/88, orz. TK z 11.02.1992 r., sygn. akt K 14/91). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Okoliczność opuszczenia przedmiotowego gospodarstwa rolnego przez jej ówczesnego właściciela E.M. została już prawomocnie oceniona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 2150/03, dlatego ponowna ocena tej okoliczności, przy braku jakichkolwiek zmian w dotychczasowych ustaleniach faktycznych, w myśl art. 153 ppsa, nie jest możliwa. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedmiotem ponownej oceny należało uczynić jedynie okoliczność, kto wydzierżawił gospodarstwo rolne pozostawione przez E.M.. Również i w tym zakresie ocena Sądu pierwszej instancji jest prawidłowa. Skoro bowiem w postępowaniu administracyjnym nie zdołano ustalić, aby przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało wydzierżawione w chwili jego opuszczenia, przez jego właściciela E.M., natomiast z zachowanych akt wynika, że gospodarstwo to zostało wydzierżawione przez Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...]na polecenie Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa przy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gnieźnie. Umowy dzierżawy zostały zawarte z dzierżawcami w sierpniu 1960 r. Przy takich ustaleniach faktycznych, brak jest podstaw prawnych do podważenia tej okoliczności, i stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 9 lutego 1965 r. w powołaniu się jedynie na oświadczenia, jakoby przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało wydzierżawione przez jego właściciela. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może bowiem nastąpić jedynie po jednoznacznym ustaleniu i wykazaniu stosownymi dowodami, że oceniana decyzja dotknięta jest przynajmniej jedną z wad nieważności wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Nie można zatem nieważności decyzji administracyjnej wywodzić z okoliczności subiektywnie ocenianych przez wnioskodawcę, jak również z oświadczeń nie popartych żadnymi dowodami, zwłaszcza w sytuacji, gdy okoliczności świadczące za prawidłowością decyzji administracyjnej wynikają ze stosownych dowodów materialnych. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika lub dzierżawcę. W rozpatrywanej sprawie nie zostało podważone ustalenie, że przedmiotowe gospodarstwo rolne nie zostało wydzierżawione przez jego właściciela, lecz przez Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...]. Gospodarstwo to było zatem uprawiane przed jego przejęciem przez dzierżawców, ale dzierżawa ta była wynikiem działań podjętych przez organ ówczesnej władzy, co w istocie potwierdza, że gospodarstwo to było opuszczone, a jego dalsza uprawa nie była efektem woli jej właściciela. Pojęcie "dzierżawca" użyte w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych nie obejmuje osób, które dzierżawiły opuszczone gospodarstwa rolne na podstawie aktu wydanego przez ówczesny organ władzy państwowej, ponieważ przepis ten znajdował zastosowanie tylko do takich gospodarstw, które zostały opuszczone przez ich właścicieli. Za opuszczone gospodarstwo rolne w rozumieniu tego przepisu nie można było przyjąć takiego gospodarstwa, które nie było wprawdzie uprawiane bezpośrednio przez jej właściciela, ale uprawiał je dzierżawca wywodzący swoje uprawnienie od właściciela. W takiej bowiem sytuacji działania dzierżawcy były wynikiem woli właściciela, co w konsekwencji wykluczało uznanie tego gospodarstwa za opuszczone przez jego właściciela w takim znaczeniu, że właściciel nie przejawiał jakiejkolwiek woli podtrzymania produkcji rolniczej w tym gospodarstwie. Oddanie gospodarstwa rolnego w dzierżawę przez jego właściciela stanowiło jedną z prawnych form prowadzenia tego gospodarstwa i było wynikiem wykonywania w ten sposób prawa własności przez właściciela tego gospodarstwa. Natomiast, w wypadku, gdy dzierżawa gospodarstwa rolnego wywodziła się z aktu wydanego przez organ ówczesnej władzy państwowej, to w istocie oznaczało, że podtrzymywanie produkcji rolnej w tym gospodarstwie było wynikiem woli tego organu, a nie jego właściciela. Celem zaś przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych było uznanie tych gospodarstw rolnych za opuszczone, których uprawy w jakiejkolwiek formie, zaniechał ich właściciel. Przejęcie opuszczonego gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa miało bowiem służyć podtrzymaniu produkcji rolnej w tym gospodarstwie, które jego właściciel opuścił, w żaden sposób nie przejawiając woli kontynuowania w nim produkcji rolnej. Dzierżawienie przedmiotowego gospodarstwa rolnego przez osoby wywodzące swoje uprawnienia w tym zakresie od Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...]– wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - nie oznaczało zatem jego uprawy i poddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym przez dzierżawcę w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. W konsekwencji powyższego, zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP, nie jest zasadny, ponieważ nie zostało wykazane, aby decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gnieźnie z dnia 9 lutego 1965 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej położonej w [...]o pow. 7,73 ha, stanowiącej własność E.M., była dotknięta wadami nieważności określonymi w art. 156 § 1 kpa. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.