I SAB/Wa 80/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. S. i A. A. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku K. S. i A. A. z dnia 11 lipca 2006 r. o wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ulicy [...] nr hip. [...] – w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących: K. S. i A. A. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 17 stycznia 2011 r. K. S. i A. A. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w rozpatrzeniu wniosku z dnia 11 lipca 2006 r. złożonego w ich imieniu przez M. K. – w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ul. [...], nr hip. [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że postępowanie przed organem toczy się od ponad czterech lat i do chwili obecnej organ nie rozpoznał sprawy zainicjowanej przedmiotowym wnioskiem. Ponadto Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] uznał wniesione w dniu 28 sierpnia 2007 r., w trybie art. 37 kpa, zażalenie za uzasadnione, jednocześnie wyznaczając Prezydentowi W. dodatkowy termin na podjęcie stosownej decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie do dnia 30 czerwca 2008 r. – który nie został dotrzymany. Odpowiadając na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w toku postępowania zgromadzono szereg materiałów mających na celu ustalenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki określone w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, kwalifikujące ją do przyznania odszkodowania. W treści odpowiedzi organ podał, że dodatkowych wyjaśnień wymaga jeszcze kwestia daty, w której dawni właściciele utracili możliwość posiadania przedmiotowej działki. W związku z tym Prezydent pismami z dnia 17 lutego 2011 r. [a więc miesiąc po wniesieniu skargi] wystąpił do: Archiwum Państwowego W., Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. [...] i Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami [...] o nadesłanie dokumentów dotyczących realizacji inwestycji na tym gruncie. Ponadto Prezydent pismem z dnia 17 lutego 2011 r. poinformował pełnomocnika stron, zgodnie z treścią art. 35 i art. 36 § 1 kpa, o niemożności załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym [do dnia 30 czerwca 2008 r.] przez Wojewodę [...] w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz że ze względu na konieczność zebrania dodatkowej dokumentacji decyzja w przedmiotowej sprawie zostanie wydana do dnia 30 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kognicja sądu administracyjnego obejmuje m.in. kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku, gdy nie wydają decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, podlegających załatwieniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie, po wpłynięciu w dniu 2 sierpnia 2006 r. do Urzędu W. wniosku M. K. z dnia 11 lipca 2006 r. wniesionego w imieniu K. S. i A. A. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość, po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art.104 § 1 kpa, załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 kpa. Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku K. S. i A. A. z dnia 11 lipca 2006 r. r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i 2 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 kpa wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Zaakcentować należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Zatem organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 kpa oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu. W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z akt administracyjnych, Prezydent W. od dnia 2 sierpnia 2006 r. (data wpływu wniosku do Kancelarii Urzędu W.) do dnia wyrokowania nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku K. S. i A. A. z dnia 11 lipca 2006 r. o przyznanie odszkodowania. Oznacza to, że organ nie wykonał obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Co prawda w myśl art. 35 § 5 kpa do terminów załatwiania spraw nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania, a w niniejszej sprawie w dniu [...] czerwca 2008 r. doszło do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za drugą działkę na rzecz tych samych osób. W tym miejscu Sąd zauważa, że powyższa decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] dotyczy innej nieruchomości niż objęta wnioskiem skarżących z dnia 11 lipca 2006 r., bowiem wymieniona decyzja dotyczy nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] hip. [...], gdy tymczasem rozpoznawana sprawa dotyczy przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ul. [...], nr hip. [...], a więc nie zachodziła tożsamość przedmiotowa sprawy. Jednakże postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. zostało podjęte zawieszone postępowanie administracyjne. W opisanym stanie sprawy, dodatkowo wyjaśnić należy, że zawieszenie postępowania jest to taki stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy lis pendens i jakkolwiek nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, to tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa spoczywa bez nadawania jej biegu i żadne czynności procesowe nie mogą być podejmowane. Nie wnikając w istotę i cel zawieszenia postępowania – bowiem nie jest to przedmiotem niniejszej kontroli sądowej – należy zważyć, że w świetle art. 103 kpa, wstrzymuje ono bieg terminów przewidzianych w kpa. Ostatecznie postanowienie o zawieszeniu postępowania eliminuje możność powstania tak zwanej bezczynności organu – w okresie trwania zawieszenia postępowania – związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Wobec ustania przyczyny zawieszenia postępowania, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, zainicjowanej wnioskiem K. S. i A. A. z dnia 11 lipca 2006 r., winno nastąpić niezwłocznie po wydaniu postanowienia z dnia [...] maja 2010 r. o podjęciu zawieszonego postępowania. Tymczasem – jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy – mimo upływu dwunastu miesięcy od dnia jego podjęcia, we wskazanym okresie organ nie podjął nie tylko celowych, ale żadnych czynności w sprawie zmierzających do niezwłocznego rozpatrzenia powyższego wniosku, a wobec tego nie można ustalić, jakie jeszcze okoliczności muszą być wyjaśnione i jakie dowody zebrane, aby możliwe było rozstrzygnięcie sprawy. Według twierdzeń Prezydenta W. zawartych w odpowiedzi na skargę z dnia 18 lutego 2011 r. i w treści pisma z dnia 17 lutego 2011 r., postępowanie o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nadal znajduje się na etapie gromadzenia dokumentacji, na podstawie której możliwe będzie ustalenie czy nieruchomość położona przy ul. [...], nr hip. [...], spełnia przesłanki określone w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gdy tymczasem Prezydent, zmotywowany skargą wniesioną na jego bezczynność w rozpatrzeniu wzmiankowanego wniosku o przyznanie odszkodowania, dopiero pismami z dnia 17 lutego 2011 r. wystąpił do: Archiwum Państwowego W., Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. [...] i Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami [...] o nadesłanie dokumentów dotyczących lokalizacji inwestycji na przedmiotowej nieruchomości. Podnieść również należy, że organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 kpa, nie komunikując stronom postępowania nowego terminu rozpatrzenia przedmiotowego wniosku i nie wskazując przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy. Uczynił to dopiero – po wniesieniu skargi do Sądu – pismem z dnia 17 lutego 2011 r., informującym, że decyzja kończąca postępowanie w przedmiotowej sprawie zostanie wydana do dnia 31 lipca 2011 r. – co jednak nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 12 i 35 kpa. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 kpa nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 kpa nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Jak wskazano wyżej, art. 36 kpa nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego. Zasady ogólne wyrażone w art. 6–16 kpa nie są tylko dezyderatami czy postulatami bądź nie wiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. Są wytycznymi do stosowania przepisów Kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 258/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 53; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Ka 963/91; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996). Zasada m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 kpa, który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa" [por. wyrok z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462)]. W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (publ. LEX nr 47244) uznając, że: "Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa. W ocenie Sądu postępowanie organu w niniejszej sprawie w pełni uzasadnia przyjęcie, iż skarga jest zasadna. Wniosek z dnia 11 lipca 2006 r. nie został jeszcze przez Prezydenta W. rozpoznany, mimo znacznego upływu czasu. Zwłoka w wydaniu decyzji została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył tym samym należytych starań, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i niezwłocznie załatwić sprawę. W niniejszej sprawie organ postąpił wbrew wszelkim zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Takie postępowanie organu świadczy o tym, że pozostaje on w zwłoce w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 11 lipca 2006 r. złożonym przez M. K. w imieniu K. S. i A. A. Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają uwzględnienie skargi na bezczynność Prezydenta W., gdyż w rozpoznawanej sprawie naruszone zostały przez organ wskazane wyżej zasady, bowiem Prezydent z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku z dnia 11 lipca 2006 r., czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa i korespondujący z nim art.12 § 1 i 2 kpa oraz art. 36 § 1 kpa, nie podając stronom postępowania przyczyn zwłoki i nie wskazując nowego terminu załatwienia sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że wyznaczony dwumiesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.