I OSK 1764/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 266/11 w sprawie ze skargi A.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 266/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. Decyzją tą Samorządowe Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza Strzyżowa z dnia [...] sierpnia 2010 r., odmawiającą wszczęcia postępowania o rozgraniczenie działek nr [...] i [...], o co wystąpił A. F. wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Odmawiając wszczęcia postępowania, Burmistrz stwierdził, że w sprawie rozgraniczenia działek nr [...] i [...] toczyło się już postępowanie i zakończyło wydaniem decyzji z [...] października 2007 r., a choć A. F. wniósł żądanie przekazania sprawy sądowi, to żądanie zostało zwrócone wobec jego nieopłacenia, a decyzja stała się ostateczna. Samorządowe Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem Burmistrza, jednak stwierdziło, że przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewidują odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, dlatego należało je umorzyć, bowiem wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną byłoby dotknięte nieważnością, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym A. F. stał na stanowisku, że samo wniesienie sprzeciwu od decyzji o rozgraniczeniu powoduje jej anulowanie i eliminuje z obrotu prawnego. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wobec zwrotu przez sąd wniosku o rozpoznanie, z uwagi na nieopłacenie go przez właścicielkę działki nr [...], postępowanie przed sądem powszechnym nie zostało wszczęte, a tym samym decyzja Burmistrza Strzyżowa o rozgraniczeniu stała się ostateczna, zatem nie można było prowadzić ponownie postępowania w tej samej sprawie. Reprezentowany przez radcę prawnego, A. F. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, zarzucając: 1) naruszenie art. 1 § 1, 145 § 1, 151 p.p.s.a., 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 6, 7, 77 § 1, 105, 107, 156 § 1 pkt 3, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., 3) naruszenie 29 ust. 1 i 2, 30 ust. 1, 33 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego, 4) błąd w ustaleniach faktycznych, dowolność i sprzeczność oceny zebranego materiału, i wnosząc o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie znak [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. uchylającej zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie przed organem I instancji oraz decyzję ją poprzedzającą, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego za obie instancje, 3) wezwanie Sądu Rejonowego w Dębicy do przedstawienia akt sprawy I Ns [...] oraz dopuszczenie dowodu z ich treści dla ustalenia okoliczności wskazanych w stanie faktycznym skargi, a w szczególności, że decyzja rozgraniczeniowa z dnia [...] października 2007 r. utraciła byt prawny i nie jest ostateczna, 4) z uwagi na niedopuszczenie przez WSA wnioskowanych w skardze dowodów ponownie wnoszę o przeprowadzenie dowodu z treści dokumentów: a) zażalenia skarżącego z 8 stycznia 2008 r. dla ustalenia, że skarżący nie był zobowiązany do uiszczenia opłaty od żądania przekazania sprawy do sądu, lecz że do uiszczenia opłaty od wniosku o rozgraniczenie zobowiązana była U. D., b) zarządzenia SR w Dębicy z dnia 25 kwietnia 2008 r. sygn. akt [...] dla ustalenia, że wnioskodawczyni mimo zwrotu wniosku nie ma zamkniętej drogi sądowej do rozgraniczenia, a skoro postępowanie sądowe musi poprzedzać etap administracyjny, to skarżący ma prawo skutecznie złożyć wniosek i wszcząć postępowanie o rozgraniczenie skoro U. D. prawomocnie nie ustaliła granicy prawnej przedmiotowych nieruchomości. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że decyzja z postępowania rozgraniczeniowego traci swój byt prawny, nie wywołuje skutków materialnoprawnych z momentem złożenia żądania przekazania sprawy do sądu. Przeciwne stanowisko reprezentowane przez organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powoduje, że skarżący został pozbawiony możliwości ustalenia granicy na drodze sądowej, bowiem nie był wnioskodawcą postępowania rozgraniczeniowego, była nim właścicielka dz. [...] i to ona nie opłaciła wniosku do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, tj. sytuacje wskazane w § 2 art. 183 wówczas rozpoznanie sprawy zakreślają podstawy skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie ma nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zatem rozpoznał skargę kasacyjną w granicach jej podstaw. Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna A. F. stawia zarzuty zarówno naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego. Należy stwierdzić, że sposób przytoczenia tych zarzutów nie w pełni odpowiada wymogom wskazanym w art. 174 P.p.s.a. Przepis ten wymaga wskazania konkretnego przepisu i charakteru naruszenia, a szczególnie tego drugiego elementu w podstawach skargi kasacyjnej zabrakło. Art. 174 jako charakter naruszenia przepisów wskazuje błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, jeżeli idzie o naruszenie prawa materialnego (pkt 1), zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdy idzie o naruszenie przepisów postępowania (pkt 2). W skardze kasacyjnej w jej podstawach nie wskazano w jaki sposób, zdaniem skarżącego, Wojewódzki Sąd naruszył przepisy i dotyczy to obu podstaw skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu również trudno dopatrzyć się wskazania charakteru naruszenia. Jeśli idzie natomiast o przytoczenie konkretnego przepisu prawa to w odniesieniu do naruszenia przepisów P.p.s.a. również ten wymóg nie został zachowany. Jako przepisy P.p.s.a podano art. 1 § 1, a przepis ten, tj. art. 1 P.p.s.a. nie dzieli się na niższe jednostki redakcyjne, a kolei art. 145 § 1, którego naruszenie zarzucono na takie jednostki się dzieli, nie uściślono więc o jaki w istocie przepis chodzi. Zarzucono także naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które także przytoczono niezbyt starannie, bowiem zarówno art. 105, jak i 107 dzielą się na niższe jednostki redakcyjne, których nie wskazano. Biorąc pod uwagę łącznie zarzuty naruszenia P.p.s.a. i k.p.a. stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd przepisów tych nie naruszył, zasadnie bowiem oddalił skargę, o czym niżej. W ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego należy ocenić wniosek o przeprowadzenie dowodów z treści dokumentów, tj. zażalenia skarżącego w postępowaniu przed sądem powszechnym dot. niewniesienia opłaty od wniosku o rozgraniczenie i zarządzenia Sądu Rejonowego w Dębicy o zwrocie wniosku. Jednak przeprowadzenie tych dowodów nie było konieczne, bowiem nie ma w sprawie żadnego sporu co do tego, że U. D., właścicielka działki nr [...], miała wnieść opłatę sądową ani co do tego, że ma ona otwarta drogę do rozgraniczenia nieruchomości przed sądem powszechnym. Jeżeli idzie natomiast o zarzuty naruszenia prawa materialnego, to przytoczonych przepisów Wojewódzki Sąd nie naruszył. Art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazuje cel rozgraniczenia nieruchomości – ust. 1 i jakie granice nieruchomości podlegają rozgraniczeniu – ust. 2. Z kolei art. 30 ust. 1 wyjaśnia, że postępowanie rozgraniczeniowe może być dokonane z urzędu lub na wniosek, zaś art. 33 ust. 1 wskazuje w jakiej sytuacji organ ten wydaje decyzję o rozgraniczeniu. W sprawie jej przedmiotem nie było rozgraniczenie, gdyż do niego nie doszło, bowiem organ merytorycznie sprawy nie rozpoznał. Ma ona charakter procesowy, bowiem postępowanie o rozgraniczenie zostało umorzone, nie spełnił się bowiem w istocie warunek wskazany w ust. 3 art. 33, o czym niżej. Stwierdzić natomiast należy, że w sprawie działał właściwy organ, co do czego Wojewódzki Sąd nie miał wątpliwości i art. 30 ust. 1 nie naruszył. Postępowanie rozgraniczeniowe z wniosku A. F. zostało umorzone, wobec tego w sprawie o rozgraniczenie działek o nr [...] i nr [...] została wydana decyzja o rozgraniczeniu. Rozgraniczenie nieruchomości może być dokonane przez właściwy organ administracji – wójta (burmistrza, prezydenta miasta), lub sąd – art. 29 ust. 3, przy czym przeprowadzone z urzędu lub na wniosek – art. 30 ust. 1. Art. 33 ust. 3 stanowi, że jeżeli strona nie jest zadowolona z decyzji organu o rozgraniczeniu może żądać, w określonym terminie od doręczenia decyzji, przekazania sprawy sądowi. A. F. w postępowaniu o rozgraniczenie działek, prowadzonym na wniosek U. D., skorzystał z tego uprawnienia, tylko że sąd powszechny wniosek zwrócił, wobec nieopłacenia go przez wnioskodawczynię – U. D.. Skarżący stoi na stanowisku, że samo już wniesienie żądania o przekazanie sprawy sądowi powoduje automatycznie anulowanie decyzji rozgraniczającej, zaś organy i Wojewódzki Sąd stoją na odmiennym stanowisku. Skoro rozgraniczenie może być dokonane przez organ administracji lub przez sąd to wniosek o rozgraniczenie musi zakończyć akt prawny – orzeczenie organu lub sądu. Sprawa może zakończyć się na etapie postępowania administracyjnego, jeżeli strony postępowania wydaną decyzją są usatysfakcjonowane lub w sądzie powszechnym, gdy strona niezadowolona zażąda przekazania sprawy temu sądowi. W sprawie rozgraniczenia działek nr [...] i nr [...] wydana została decyzja o rozgraniczeniu, a choć został złożony wniosek o przekazanie sprawy sądowi, do postępowania sądowego o rozgraniczenie nie doszło wobec zwrotu wniosku z przyczyn formalnych. W takiej sytuacji ostatecznym staje się orzeczenie administracyjne. Skoro bowiem zostało wszczęte postępowanie o rozgraniczenie winno ono zostać zakończone, gdyby natomiast przyjąć stanowisko skarżącego, że już sam tylko wniosek o przekazanie sprawy sądowi anuluje decyzję, a do postępowania sądowego nie chociażby z przyczyn formalnych, powstałaby sytuacja wszczętego a nie zakończonego postępowania administracyjnego. Ponieważ organ administracji jest obowiązany sprawę załatwić (art. 104 k.p.a.) to musiałby prowadzić postępowanie z tego samego wniosku w sytuacji, gdy wydana już w sprawie decyzja nie została uchylona. Zgodzić się należy, że zwrot wniosku o rozgraniczenie przez sąd powoduje, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało dokonane przez organ administracji. Złożenie wniosku przez inną stronę już zakończonego administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego o rozgraniczenie tych samych nieruchomości jest o tyle nieskuteczne, że nie może dojść do jego merytorycznego rozpoznania wobec ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Zasadnie zatem postępowanie z wniosku A. F. o rozgraniczenie działek nr [...] i nr [...] zostało umorzone, gdyż w sprawie została już wydana decyzja ostateczna. Skargi na decyzję umarzającą postępowanie Wojewódzki Sąd nie mógł uwzględnić, zatem jej oddalenie nie naruszyło art. 151 P.p.s.a. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.