II OSK 1943/11

Dnia 14 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak /spr./ sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. U. K. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2011r. sygn. akt IV SA/Wa 578/11 w sprawie ze skargi Z. U. K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 578/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zakładu Usług Komunalnych w C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2010r. znak: [...]Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył Zakładowi Usług Komunalnych w C. administracyjną karę pieniężną, za naruszenie warunków odprowadzania ścieków do środowiska, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Ł. z dnia [...] listopada 2004r., znak: [...], ze Stacji Uzdatniania Wody w K. w 2009 roku w wysokości 7258,00 zł. Od powyższej decyzji odwołał się Zakład Usług Komunalnych w C., wnosząc o uchylenie w całości decyzji organu wojewódzkiego oraz o odstąpienie od nakładania kary. Wskazał, że organ nie miał obiektywnych przesłanek do kwestionowania przedkładanych przez stronę wyników badań. Podniósł, że organ nie wykazał, iż doszło do przekroczenia warunków korzystania ze środowiska określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia [...] września 2010r. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska podał, że zgodnie z art. 299 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.), wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Stosownie do treści z art. 305 ust. 1. pkt 1 i 2 ww. ustawy, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji niezgodnie z warunkami określone w art. 147a Prawa ochrony środowiska. Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że laboratorium Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Likwidacji w Ł. nie spełniało, w momencie dokonywania pomiarów ścieków, kryteriów określonych przez art. 147a Prawa ochrony środowiska nie posiadało bowiem stosownego certyfikatu akredytacji. Organ podkreślił, że przepis art. 305a ust.1 pkt 2 i ust. 2 Prawa ochrony środowiska został zastosowany prawidłowo przez organ pierwszej instancji. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Ochrony wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga Zakładu Usług Komunalnych w C. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że wydana została z naruszeniem prawa polegającym na nieprzeprowadzeniu w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego i niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy. Strona skarżąca wskazała także na naruszenie art. 299 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez stwierdzenie przekroczenia określonych w pozwoleniu wodnoprawnym warunków dotyczących składu i stanu ścieków w 2009 r. bez przeprowadzenia w tym zakresie kontroli lub stosownych pomiarów. Skarżący podkreślił, że nie przekroczył parametrów jakości ścieków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z akt sprawy wynika, co nie zostało skutecznie zakwestionowane przez stronę, że przeprowadzające badania laboratorium Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Likwidacji w Ł. nie posiadało certyfikatów, o których mówi art. 147a ustawy prawo ochrony środowiska. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie prowadzący instalację nie spełnił warunków prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a Prawa ochrony środowiska. Stąd zasadne było wymierzenie stosownej kary pieniężnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zakład Usług Komunalnych w C. zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 299 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez błędne jego zastosowanie oraz art. 299 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez jego pominięcie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa rady prawnego, według norm przepisanych, lub 3) na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa rady prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mówiące o prawidłowym zastosowaniu przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, w tym art.299 ust.1 pkt.2, jest sprzeczne ze wskazaną w decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej podstawą prawną, gdzie w ogóle nie zastosowano normy art. 299 ust. 1 pkt. 2 ustawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wydanie decyzji na podstawie art. 299 ust. 1 pkt 1 Prawo ochrony środowiska obliguje organ kontroli do dokonania zawiadomienia podmiotu korzystającego ze środowiska o stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia w terminie 21 dni od wykonania pomiarów. W przedmiotowej sprawie zawiadomienie takie, jak i dokonanie, czy przekazanie wyników pomiarów nie miało miejsca. Podniesiono, że jeżeli nałożenie administracyjnej kary pieniężnej nastąpiło w wyniku przeprowadzonej kontroli Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, to zgodnie z treścią art. 299 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, organ ten był zobowiązany zawiadomić stronę skarżącą o stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia, w terminie 21 dni od wykonania pomiarów, przekazując jej wyniki pomiarów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skargę kasacyjną – jak wynika z treści art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. – można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 299 ust. 1 pkt.2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.) - dalej "p.o.ś" poprzez błędne jego zastosowanie oraz art. 299 ust.2 p.o.ś. poprzez jego pominięcie. W przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany. Z zarzutów skargi kasacyjnej oraz z ich uzasadnienia wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zastosowania (kontroli rekonstrukcji) przez organ administracji przepisów określających i ustanawiających prawne wymogi ustalania faktów, ich kwalifikacji prawnej oraz ich prawnych konsekwencji, w prowadzonym, na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, postępowaniu. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, prawidłowo stwierdził, że w realiach sprawy, organy administracji prawidłowo zastosowały postanowienia art. 299 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.) - dalej "p.o.ś". Wbrew zarzutom skargi należy zwrócić uwagę, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska, w postawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia ostatecznego, zasadnie zastosował regulacje art. 299 ust.1 pkt 2 p.o.ś. Zgodnie z art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Z kolei w myśl art. 305 ust. 1. pkt 1 i 2 p.o.ś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2 ustawy, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji i spełnione są warunki określone w art. 147a p.o.ś. Natomiast stosownie do art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, to przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone: o 80% – w przypadku składu ścieków; o 10% – w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach; w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary – w przypadku stanu ścieków; o 10% – w przypadku ilości odprowadzanych ścieków. Niewątpliwie ratio legis przepisu art. 305a ust. 1 i ust. 2 p.o.ś. w związku z art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. dotyczy sytuacji prawnej i faktycznej, w której podmiot korzystający ze środowiska bądź w ogóle nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, albo pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary budzą zastrzeżenia. W przedmiotowej sprawie zarówno właściwe organy, jak i Sąd pierwszej instancji trafnie uznały, że pomiary jakości odprowadzanych ścieków budzą zastrzeżenia, albowiem laboratorium wykonujące te pomiary nie posiada wymaganej akredytacji w świetle art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087, z późn. zm.). Została zatem uprawdopodobniona przesłanka wskazana w art. 305a ust. 1 i ust. 2 p.o.ś. W myśl art. 305a ust. 2, w przypadku niespełnienia warunków prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a, p.o.ś. przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza stosowanie wprost bez modyfikacji, stosowanie po uprzedniej zmianie, bądź niemożność zastosowania do nowego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio. Laboratorium Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Likwidacji w Ł. nie spełniało, w momencie dokonywania pomiarów ścieków, kryteriów określonych przez art. 147a Prawa ochrony środowiska, albowiem nie posiadało stosownego certyfikatu akredytacji. W takim przypadku zastosowanie ma wprost regulacja art. 147a ust. 1 p.o.ś., co oznacza, że wystąpiła przesłanka do zastosowania art. 305a ust. 2 p.o.ś. Trzeba zaznaczyć, że przepisy art. 305a ust.1 pkt 2 i ust. 2 p.o.ś. nie mają cechy uznania administracyjnego, które pozwalałoby organowi dokonywać oceny słuszności zastosowania określonej sankcji w świetle np. interesu społecznego. Wystąpienie jednej z przesłanek z art. 305a ust. 2 p.o.ś. zwalniają organ kontroli od dokonania ustaleń dowodowych. Wymóg dokonania pomiarów wielkości emisji lub warunków korzystania ze środowiska przez laboratorium posiadające certyfikat akredytacji stanowi normatywną przesłankę warunkującą ocenę, czy w sprawie doszło do przekroczenia warunków korzystania ze środowiska na podstawie, art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. i tym samym podstawę do zastosowania sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji zatem trafnie uznał, że Zakład Usług Komunalnych w C. nie wykonał pomiarów jakości odprowadzanych do środowiska ścieków zgodnie z wymogami normatywnymi art. 147a p.o.ś., albowiem analizy ścieków były wykonywane przez laboratorium nie posiadające certyfikatu akredytacji. Jest to zatem równoznaczne z brakiem wymaganych pomiarów. Powyższe rozważania czynią bezzasadnym zarzut skargi pominięcia art. 299 ust. 2 p.o.ś. Zgodnie z treścią tego przepisu wojewódzki inspektor ochrony środowiska zobowiązany zawiadomić stronę skarżącą o stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia, w terminie 21 dni od wykonania pomiarów, przekazując jej wyniki pomiarów. W przedmiotowej sprawie stwierdzono naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego w zakresie wykonania pomiarów wielkości emisji zanieczyszczeń zawartych w ściekach przez podmiot obowiązany do dokonania takich pomiarów. Trzeba mieć też na uwadze, że art. 10 ust. 2 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustalającej ramy wspólnego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. UE L 2000.327.1), nakłada obowiązek kontroli emisji z zastosowaniem najlepszych technik – czego wyrazem w prawie polskim jest art. 147a p.o.ś. Dla realizacji między innymi tego obowiązku, w art. 23 dyrektywy określono, że kary za niestosowanie przepisów powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.