VIII SA/Wa 113/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu na staż 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją znak [...] z [...] listopada 2010 r. Starosta G. (organ pierwszej instancji) działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit b w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 zez zm., zwana dalej ustawą o promocji zatrudnienia) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ustawy z (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) orzekł o przyznaniu M. B. zwrotu kosztów dojazdu na staż, finansowanych z Funduszu Pracy za okres od [...] września 2010 r. do [...] października 2010 r. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, powołując treść art. 45 ustawy o promocji zatrudnienia wywiódł, że zwrot kosztów dojazdu przyznano z uwagi na odbywanie przez ww. bezrobotną stażu poza miejscem zamieszkania. W odwołaniu wniesionym na powołaną decyzję M. B. podniosła, że przysługuje jej pełny zwrot kosztów dojazdu. Wyjaśniła, że faktyczny koszt dojazdu z miejsca zamieszkania do pracy za jeden miesiąc wynosi łącznie [...] zł., łącznie za dwa miesiące (objęte złożonym wnioskiem) to koszt [...] zł. Tymczasem wydana w sprawie decyzja opiewa jedynie na kwotę [...] zł. Decyzją znak [...] z [...] grudnia 2010 r. Wojewoda [...] (organ odwoławczy), biorąc za podstawę art. 10 ust. 2 pkt 4, art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 45 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa postanowił o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania podał, że [...] sierpnia 2010 r. M. B. została skierowana do odbywania stażu w firmie [...]spółka z o.o. z siedzibą w W.. Staż rozpoczęła [...] września 2010 r. Natomiast w dniach [...] października i [...] listopada 2010 r. strona złożyła wnioski o zwrot kosztów dojazdu na staż. Do wniosków tych dołączyła imienne bilety miesięczne PKS oraz paragony fiskalne Zarządu Transportu Miejskiego (dalej ZTM) w W. potwierdzające zakup miesięcznych biletów imiennych na kwotę [...] zł. każdy. Bilety imienne nie zostały przedstawione. Ponadto paragon załączony do wniosku za miesiąc wrzesień datowany jest na [...] września 2010 r., a za miesiąc październik na [...] listopada 2010 r. Organ odwoławczy wskazał dalej, iż zgodnie z wydaną w trybie art. 45 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia wewnętrzną regulacją Powiatowego Urzędu Pracy (PUP) w G., podstawą zwrotu kosztów dojazdu jest wniosek wraz z oryginałami biletów lub innym imiennym zaświadczeniem wystawionym przez przewoźnika. Zauważył, że zwrot kosztów przejazdu nie jest świadczeniem obligatoryjnym. Wobec zaś faktu, że strona nie przedstawiła imiennych biletów ZTM w W., nadto data zakupu ww. biletów potwierdzona paragonem fiskalnym budzi wątpliwości, organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do obowiązujących norm prawnych. Pismem z [...] stycznia 2011 r. M. B. (dalej jako skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Wojewody [...] wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca postawiła zarzut naruszenia: art. 45 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia oraz pkt 10 Załącznika Nr 1 do Zarządzenia Nr 2a Starosty Powiatowego w G. z [...] marca 2009 r. określającego zasady zwrotu kosztów przejazdów przez Powiatowy Urząd Pracy w G. w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Wskazując na stan faktyczny sprawy oraz treść przepisów regulujących kwestie zwrotu kosztów dojazdu na staż skarżąca podała, że do wniosku o przedmiotowe świadczenie załączyła dokumenty potwierdzające zakup biletów PKS oraz paragon fiskalny potwierdzający zakup biletu z ZTM w W. wraz z potwierdzeniem sprzedaży biletu na którym widnieje numer jej karty imiennej. Za nieprawidłowe uznała działanie organ odwoławczego, który na podstawie przedstawionych dowodów utrzymał w mocy "zwrot kosztów z tytułu zakupu biletów PKS, natomiast odmówił wypłaty kwoty [...] zł" za bilety imienne ZTM uznając, iż paragon fiskalny nie jest dokumentem imiennym. Podniosła, że paragon fiskalny zakupu biletu z [...] września 2010 r. zawiera numer jej karty imiennej, jest to więc dokument imienny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a). W myśl art. 134 § 1 ww. aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego, jak również przepisy postępowania i to w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia Wojewody [...] utrzymującego w mocy decyzję organu pierwszej instancji orzekającą o przyznaniu skarżącej zwrotu kosztów przejazdu na staż w kwocie [...] zł. za okres od [...] września 2010 r. do [...] października 2010 r. Bezspornym jest przy tym, że staż ten strona skarżąca rozpoczęła od [...] września 2010 r., na podstawie skierowania organu pierwszej instancji z [...] sierpnia 2010 r. Skarżąca kwestionuje zaś kwotę przyznanego jej przez organy zatrudnienia zwrotu kosztów z tytułu przejazdu z miejsca zamieszkania na staż i powrotu do miejsca zamieszkania. Uważa bowiem, że oprócz zwrotu kosztów za przejazdy PKS z miejscowości w której zamieszkuje (tj. B. [...]) do W., gdzie odbywa staż, winna otrzymać jeszcze dodatkowo zwrot kosztów za przejazdy ZTM w tej miejscowości. Zdaniem organów obu instancji, które to powołują się na zarządzenie dyrektora PUP w G. zasadny jest zaś jedynie zwrot kosztów dojazdu udokumentowany imiennymi biletami PKS. Zgodnie z przepisem art. 45 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, starosta może dokonywać z Funduszu Pracy przez okres do 12 miesięcy zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania i powrotu do miejsca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, lub przez okres odbywania u pracodawcy stażu, przygotowania zawodowego dorosłych lub odbywania zajęć z zakresu poradnictwa zawodowego lub pomocy w aktywnym poszukiwaniu pracy osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: 1) na podstawie skierowania powiatowego urzędu pracy podjęła zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, przygotowanie zawodowe dorosłych, staż lub została skierowana na zajęcia z zakresu poradnictwa zawodowego lub pomocy w aktywnym poszukiwaniu pracy i dojeżdża do tych miejsc; 2) uzyskuje wynagrodzenie lub inny przychód w wysokości nieprzekraczającej 200 % minimalnego wynagrodzenia za pracę. Przepis art. 45 ustawy o promocji zatrudnienia uzależnia dokonywanie z Funduszu Pracy przez okres 12 miesięcy zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania i powrotu m.in. w związku z odbywaniem stażu od spełnienia takiego mianowicie warunku by staż odbywał się na podstawie skierowania powiatowego urzędu pracy. Powołana ustawa nie zawiera, poza cytowanym wyżej, żadnych przepisów, które regulowałyby w sposób szczegółowy kwestię zwrotu kosztów dojazdu na staż. Zarówno zaś powołany przepis, ani żaden inny przepis ustawy nie zawiera delegacji upoważniającej dyrektorów powiatowych urzędów pracy, którzy działając z upoważnienia starosty mają możliwość zwrotu kosztów bezrobotnym do wydawania wewnętrznych regulacji, które by z kolei ustalały szczegółowe warunki zwrotu przedmiotowych kosztów lub też wprowadzały dodatkowe, pozaustawowe przesłanki, od których spełnienia zależy zwrot rozważanych kosztów. A takim pozaustawowym warunkiem jest w istocie żądanie udokumentowania przejazdów poprzez złożenie imiennego biletu ZTM, czy też ograniczenie zwrotu kosztów dojazdu jedynie do udokumentowanych przejazdów PKP czy PKS. Takie odmienne uregulowania zawarte w aktach wewnętrznych i wydane bez upoważnienia ustawowego nie mogą zaś mieć zastosowania w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych przez organ zatrudnienia stopnia podstawowego. Tym samym, jedynymi kryteriami, którymi powinien kierować się organ rozpoznający wniosek bezrobotnego o zwrot kosztów przejazdu na staż, są te, które wynikają wprost z treści art. 45 ust. 1 ustawy. Również przepisy wykonawcze do ustawy nie zawierają takich przepisów, co jest konsekwencją braku w ustawie delegacji do ich wydania. Wobec stwierdzenia, że spełniona została przesłanka odbywania stażu na podstawie skierowania urzędu pracy, zwrot kosztów przejazdu uwarunkowany jest wyłącznie ustaleniem, że przejazdy takie miały miejsce. Wynika to z semantycznej istotny terminu "zwrot kosztów", który należy interpretować jako oddanie, zwrócenie komuś sumy pieniędzy wydatkowanej wcześniej na opłacenie czegoś (w rozważanym wypadku na opłacenie przejazdu). Realizacja zasady prawdy obiektywnej wymaga, aby w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 Kpa). W świetle powyższych rozważań, zdaniem Sądu organy naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa) zaniechały bowiem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powyższe skutkuje tym, że rozstrzygnięcie dotyczące wysokości przysługujących bezrobotnej kosztów z tytułu przejazdu w celu odbywania stażu jest co najmniej przedwczesne. Wspomnieć zaś należy, że zgodnie z art. 77 § 1 kpa, to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji niewątpliwie naruszają również art. 107 § 3 Kpa, bowiem organy winny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw (art. 11 Kpa – zasada przekonywania). Skoro zaś organy rozpoznając wniosek skarżącej przyznają jej zwrot kosztów przejazdu jedynie w pewnej części w jakiej zostały one faktycznie poniesione, winny wyjaśnić dlaczego na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego tylko właśnie w takiej wysokości przedmiotowe koszty zostały uwzględnione. Fakt, że starosta jedynie może dokonywać zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania i powrotu do miejsca odbywania stażu, a tym samym, że wypłata przedmiotowego świadczenia nie jest obligatoryjna nie oznacza bowiem, że organ zatrudnienia pierwszej instancji - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, może odstąpić od jakiegokolwiek uzasadnienia, które wyjaśniałoby jego stanowisko. Powyższego nie dokonał również w przekonywujący sposób organ odwoławczy. Wskazał on bowiem jedynie, że skarżąca nie przedstawiła imiennych biletów ZTM w Warszawie, nadto data zakupu ww. biletów potwierdzona paragonem fiskalnym "budzi wątpliwości". Organ nie wyjaśnił nawet przy tym, na czym polegają te wątpliwości, niewątpliwie naruszając w ten sposób zasadę przekonywania o której mowa w art. 11 Kpa. W związku z powyższym, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję dopuścił się dodatkowo naruszenia art. 138 Kpa. W ocenie Sądu wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przeprowadzenie postępowania bez tych uchybień mogłoby doprowadzić do innych ustaleń co do wysokości należnej skarżącej kwoty przysługującej jej z tytułu zwrotu kosztów przejazdu w celu odbywania stażu. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało zaskarżoną decyzję uchylić. Konieczne też było uchylenie decyzji pierwszej instancji bowiem załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w istotnym zakresie, z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji zastosuje się do zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia ----------------------- 5