IV SA/Wa 624/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia udziału w kosztach utrzymania urządzeń hydrotechnicznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącej G. Sp. z o.o. z siedzibą w C. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. wydaną na podstawie art. 64 ust 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005r., Nr 239. Poz. 2019 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Z. S.A. (obecnie G. Sp.zo.o.)., Marszałek Województwa [...] ustalił udział P. S.A. z siedzibą w W. w kosztach utrzymania urządzeń hydrotechnicznych stopnia wodnego [...] w km [...] rzeki [...] wybudowanych przez wnioskodawcę. Organ za zasadną uznał 50-cio procentową partycypację P. S.A. w kosztach remontów, utrzymania bieżącego i usuwania szkód powodziowych w następujących obiektach hydrotechnicznych: jazie stałym, kanale dopływowy, kanale odpływowym, wale kierującym prawym i lewym. Jednocześnie wskazał zakres rzeczowy wymienionych powyżej rodzajów kosztów w odniesieniu do poszczególnych obiektów hydrotechnicznych. Ponadto organ ustalił, że obowiązek uczestniczenia P. S.A. w kosztach utrzymania urządzeń hydrotechnicznych stopnia wodnego [...] powstanie od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji Marszałek Województwa [...] wyjaśnił, że brak podstaw do uwzględnienia przedstawionych we wniosku kosztów z tytułu podatku od nieruchomości, amortyzacji, kosztów zarządu i innych kosztów, bowiem stosownie do art. 64 ust. 1 ustawy Prawo wodne podziałowi podlegają wyłącznie koszty mające na ceku zachowanie funkcji urządzeń wodnych. Marszałek nie podzielił stanowiska Spółki G. o zaistnieniu przesłanek uzasadniających nałożenie na P. obowiązku ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania obiektów hydrotechnicznych, gdyż wybudowane urządzenia umożliwiają nie tylko piętrzenie wody na potrzeby elektrowni, ale także eksploatację kruszywa w kopalni [...]. Za nieuprawnione organ uznał także żądanie wnioskodawcy ustalenia partycypacji P. w kosztach od dnia wydania decyzji na użytkowanie wybudowanych urządzeń wodnych. Wyjaśnił, iż podstawą do uczestniczenia strony w kosztach utrzymania urządzeń wodnych jest decyzja administracyjna wydana na wniosek właściciela tego urządzenia. Nie może być to więc data wydania decyzji na użytkowanie wybudowanych urządzeń hydrotechnicznych - decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła adwokat E. S. reprezentująca Spółkę G. wnosząc o jej zmianę i określenie udziału P. w proporcjach zgodnych z zaktualizowanym wnioskiem, jak również o ustalenie powstania obowiązku od dnia [...] stycznia 2006r. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 64 ust. 1 i ust. 1a Prawa wodnego oraz przepisów art. 104, art. 107 § 3 w zw. z art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że organ dokonał podziału kosztów i ustalił datę obowiązku niezgodnie ze złożonym wnioskiem, a w odniesieniu do części kosztów nie zawarł żadnego rozstrzygnięcia mimo, że strona wyraźnie wnioskowała o rozstrzygnięcie sprawy w całości bądź o oddalenie wniosku w tej części. Odwołanie złożyła także Spółka P. zaskarżając przedmiotową decyzję w zakresie obciążania jej w kosztach remontów, utrzymania bieżącego oraz usuwania szkód powodziowych jazu, kanału dopływowego, kanału odpływowego, wałów kierujących lewego i prawego. Kwestionowanej decyzji Strona zarzuciła naruszenie przepisu art. 64 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, jak również naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i 77 k.p.a., poprzez nieustalenie w sposób należyty stanu faktycznego sprawy, jak również art. 10 i 63 k.p.a., poprzez uniemożliwienie P. wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Zdaniem Spółki P. organ ustalając udział w kosztach przedmiotowych urządzeń wodnych powinien uwzględnić fakt, że strony wybudowały te urządzenia hydrotechniczne na podstawie zawartych porozumień i na tej też podstawie korzystały z nich. Stanowisko organu doprowadziło do sytuacji, w której współinwestor ponoszący nakłady na obce środki trwałe, z których jednocześnie korzysta, jest traktowany na równi z podmiotem, który korzysta z cudzej własności, na którą nie poczynił jakichkolwiek nakładów finansowych. Rozpoznając sprawę w wyniku wniesionych odwołań, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, iż odwołania zasługują na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie zarzuty w nich podniesione są zasadne. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu pełnomocnika Spółki G., stwierdził, że nie można podzielić stanowiska strony, że Kopalnia nie korzysta z urządzeń wodnych w rozumieniu art. 64 Prawa wodnego. Gdyby nie przedsięwzięcie P. (elektrownia), to Kopalnie mogłyby dokonać wpuszczenia rz. [...] do wyrobiska, kaskadowym bystrotokiem, przy niewielkich nakładach finansowych. Kopalnie zostały zobowiązane do wykonania przedmiotowych urządzeń wodnych, są właścicielem tych urządzeń i obowiązek ich utrzymania wynika wprost z przepisów Prawa budowlanego. Organ nie ma obowiązku udowadniania w jakim stopniu właściciel korzysta z własnego urządzenia wodnego, ani też analizowania czy mógł, czy też nie, wykonać inne rozwiązania techniczne. Zdaniem organu odwoławczego brak jest również podstaw do twierdzenia, że decyzja Marszałka Województwa [...] została wydana z naruszeniem przepisu art. 64 ust. 1a Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem ustalenia i podziału kosztów dokonuje organ na wniosek właściciela urządzenia wodnego i wypada zgodzić się ze stwierdzeniem, że zakres wniosku przesądza o zakresie sprawy objętej postępowaniem. Należy jednak zwrócić uwagę, że zakres wniosku dotyczy wyszczególnienia urządzeń, w utrzymaniu których ma uczestniczyć zakład odnoszący w nich korzyści oraz propozycji podziału kosztów utrzymania i uzasadnienia wielkości proponowanego udziału. Organ w toku prowadzonego postępowania analizuje wniosek właściciela stosownie do jego zakresu, jak również stanowisko zakładu zobowiązanego do partycypacji w kosztach. Ustosunkowuje się do tych materiałów, a następnie w zależności od zajętego stanowiska, w wydanej decyzji ustala podział kosztów. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził, iż nie można również podzielić stanowiska skarżącej Spółki G., że organ powinien był dostosować ustalenia zawarte w decyzji do ustaleń zawartych w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 24 listopada 2009r. sygn. akt V CSK 156/09, gdyż postanowienie to zostało wydane w postępowaniu cywilnym i nie musi być uwzględnione w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Dodatkowo uznał za zasadne zwrócić uwagę, że stosownie do przepisu art. 64 ust. 1 Prawa wodnego, utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach, w związku z czym w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisu art. 64 Prawa wodnego, organ może orzekać tylko o partycypacji w odniesieniu do tych kosztów. W ocenie organu odwoławczego brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku Spółki G. odnośnie ustalenia terminu ponoszenia kosztów partycypacji od 2006r., gdyż decyzja administracyjne obowiązuje od dnia, w którym staje się prawomocna. Natomiast organ podzielił stanowiskowo tej strony, że brak było podstaw do wydania przedmiotowej decyzji w warunkach przepływu wód przez próg stały, gdyż decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2009r. stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód jazem wlotowym do rz. [...] m npm nie stała się prawomocna, pozwolenie na to piętrzenie obowiązywało nadal i elektrownia z tego piętrzenia korzystała. W odniesieniu do zastrzeżeń zawartych w odwołaniu Spółki P. organ pokreślił, że nie można podzielić stanowiska strony, iż analizując zakres odnoszonych korzyści organ winien był uzgodnić zobowiązania inwestycyjne stron odnoszących korzyści z wykonanych urządzeń wodnych. Porozumienie dotyczące ponoszenia kosztów inwestycyjnych, strony zawarły w postępowaniu cywilnym i tylko w postępowaniu cywilnym mogą rozpatrywać roszczenia w tym zakresie. Za bezzasadny uznał organ odwoławczy również zarzut o bezpodstawnym nałożeniu na Spółkę P. obowiązku ponoszenia kosztów utrzymania kanałów dopływowego i odpływowego oraz wałów kierujących. Organ wyjaśnił, że obiekty te wraz z jazem wlotowym, tworzą całość techniczno-użytkową, która umożliwia energetyczne wykorzystanie wód rz. [...]. Odrębną kwestią jest jednakże ustalenie w jakiej proporcji obiekty te spełniają potrzeby Kopalni, a w jakiej Elektrowni. W ocenie organu odwoławczego w uzasadnieniu decyzji Marszałek nie wyjaśnił na podstawie jakich dokumentów uznał, że w stosunku do wszystkich obiektów obie strony odnoszą takie same korzyści i ich udział w kosztach utrzymania określił jednakowo po 50 %. Zdaniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej korzyści odnoszone przez elektrownię powinny być rozpatrzone przy utrzymywaniu piętrzenia zgodnego z obowiązującym pozwoleniem wodnoprawnym. Ponadto uwzględniając cel, który pierwotnie leżał u podstaw budowy jazu wlotowego [...], organ pierwszej instancji powinien przeanalizować w jakim zakresie elektrownia wodna odnosi korzyści z poszczególnych urządzeń wodnych, składających się na całość techniczno-użytkową stopnia wodnego [...] i w zależności od wyników przeprowadzonej analizy, ponownie określić wysokość udziału Elektrowni w kosztach utrzymania tych urządzeń. Konieczność przeprowadzenia ustaleń w powyżej zakreślonych granicach legła u podstaw wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. Sp. z o.o. (od [...] pod firmą O. Sp. z o.o.) reprezentowana przez pełnomocnika adw. E. S. wniosła o uchylenie powyższej decyzji organu drugiej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej decyzja wydana została z naruszeniem prawa, tj. art. 138 § 2 k.p.a. oraz art.136 k.p.a., art. 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2, art. 6 k.p.a. oraz art. 64 ust. 1 ustawy -Prawo wodne. Wskazując na stwierdzenie organu odwoławczego w treści uzasadnienia (str. 4), iż " Nie można podzielić stanowiska Strony, że nie korzysta z urządzeń wodnych w rozumieniu art. 64 Prawa wodnego, gdyż możliwość eksploatacji kruszywa nie jest takim korzystaniem", podniosła, iż organ rozstrzygnął w powyższym zakresie merytorycznie zarzuty skarżącej, co było niedopuszczalne w treści decyzji kasatoryjnej oraz stanowi bezpodstawną ingerencję w tok dalszego postępowania. Ponadto skarżąca podniosła, że organ drugiej instancji dokonał błędnej wykładni art. 64 ust. 1a ustawy Prawo wodne przyjmując, że kwestią wymagającą dokonania ustaleń jest ocena celów dla jakich przedmiotowe urządzenia wodne zostały zbudowane, które to w przypadku skarżącej polegały na możliwości eksploatacji innych terenów w postaci wydobywania z nich kruszywa. Strona podkreśliła, że przepis art. 64 odnosi się korzyści uzyskiwanych przez podmiot uczestniczący z ich korzystania. W ocenie skarżącej okoliczność, że decyzja administracyjna staje się wykonalna z dniem prawomocności, nie zmienia to faktu, że może ona obejmować okresy i zdarzenia powstałe przed jej wydaniem. Z tego też względu nieuprawnione jest stanowisko organów, że nie było podstaw do ustalenia kosztów za okres wskazany we wniosku , a mianowicie od 2006 roku. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, iż nie można podzielić stanowiska skarżącej, że organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu dokonał ich rozstrzygnięcia merytorycznego. Odpowiadając na przedstawiane zarzuty organ wskazał tylko na istniejący stan faktyczny, obowiązujące w przedmiocie przepisy prawa materialnego oraz okoliczności, które nie mogą być pominięte przy rozstrzyganiu sprawy. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 136 k.p.a. Prezes stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zalecił przeanalizowanie (rozpatrzenie) w jakim zakresie elektrownia odnosi korzyści z poszczególnych urządzeń wodnych i ponowne określenie wysokości udziału elektrowni w kosztach utrzymania urządzeń wodnych. Przeprowadzając rozpoznanie sprawy we własnym zakresie, organ odwoławczy naruszyłby zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co oznacza, że organ odwoławczy obowiązany był uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zasadnym jest zaznaczyć, iż sąd administracyjny stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie będąc jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak też utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, jednakże z przyczyn innych niż w niej wskazanych. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 64 ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2005 r. NR 239, poz. 2019 z późn. zmianami). Zgodnie z tym przepisem w kosztach utrzymania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści. Ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. W sprawie niniejszej z wnioskiem z dnia 28 listopada 2008 r. o określenie procentowego udziału P. w kosztach utrzymania i eksploatacji urządzeń wodnych stopnia wodnego [...] wystąpiły Z. (obecnie G. Sp. z o. o.). Do wniosku załączono zestawienie w ujęciu przedmiotowym i wyszczególniono rodzaje kosztów jakie wnioskodawczyni ponosi bądź będzie ponosiła w odniesieniu do poszczególnych obiektów hydrotechnicznych mających związek z funkcjonowaniem jazu i elektrowni należącej do E. S.A. w W. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że procentowy udział E. w kosztach utrzymania i eksploatacji urządzeń hydrotechnicznych uzależniono od funkcji jaką poszczególne urządzenia odgrywają w działalności elektrowni. Związek i zależność funkcjonowania elektrowni wodnej od obiektów hydrotechnicznych została wykazana w dołączonym do wniosku opracowaniu wykonanym przez prof. dr hab. inż. J. C. oraz dr inż. J. M., specjalistów A w K. Wnioskodawczyni zaznaczyła, iż z uwagi na fakt, że wielokrotne negocjacje pomiędzy Z. SA a E. S.A. nie doprowadziły do porozumienia w sprawie udziału E. S.A. w kosztach utrzymania i eksploatacji urządzeń hydrotechnicznych stopnia wodnego [...], zasadne jest ustalenie udziału stron w kosztach w drodze decyzji administracyjnej, stosowanie do art. 64 ust. 1a ustawy Prawo wodne. Marszałek Województwa [...] po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego powyższym wnioskiem decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. ustalił w sposób procentowy udział P. S.A. w kosztach obejmujących remonty, utrzymanie bieżące i usuwanie szkód powodziowych jazu stałego, kanałów (dopływowego i odpływowego) i wałów kierujących (prawego i lewego). Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji ustalając procentowy udział podmiotu odnoszącego korzyści z urządzeń wodnych stanowiących własność wnioskodawcy dokonał błędnej wykładni art. 64 ust. 1a ustawy Prawo wodne. W przepisie tym ustawodawca upoważnił organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego do dokonania ustalenia i podziału kosztów. Oznacza to, że organ w pierwszej kolejności obowiązany był do ustalenia kosztów utrzymania przedmiotowych urządzeń wodnych. Koszty te powinny mieć określony wymiar wyrażony w jednostkach pieniężnych i obejmować poniesione już wydatki związane z utrzymaniem urządzeń wodnych. Z pewnością nie stanowią kosztów w rozumieniu cytowanego przepisu przyszłe dotychczas nieponiesione i w związku z tym nieokreślone wydatki. Skoro zatem strona wnioskująca o wydanie decyzji na podstawie art. 64 ust. 1a ww. ustawy nie przedstawiła kosztów w sposób prawidłowo określony, to organ winien był przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Dopiero po ustaleniu w konkretnie określonej wysokości poniesionych już przez stronę kosztów organ mógł dokonać podziału kosztów pomiędzy podmioty odnoszące korzyści z przedmiotowych urządzeń wodnych. Nie można uznać, iż Marszałek Województwa [...] dokonał ustalenia kosztów, o których mowa w art. 64 ust. 1a ww. ustawy, bowiem wnioskodawczyni w ogóle ich nie przedstawiła. Skoro zatem organ nie ustalił tychże kosztów, to nie mógł dokonać ich podziału. Zauważyć należy, iż organ odwoławczy zaakceptował konstrukcję procentowego udziału stron w kosztach bez uprzedniego ustalenia wysokości kosztów. W świetle powyższego Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 64 ust.1a ustawy Prawo wodne i przepisów procesowych, a w szczególności art. 7, art.. 77 §1 k. p. a. i je należało je wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organy ponownie rozpoznają sprawę z uwzględnieniem ocen sformułowanych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit a , c , art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy.