II SA/Ke 345/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją znak: [...] z dnia 29 czerwca 2001r. Starosta Powiatu, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał dla M. I. pozwolenie na budowę zespołu 80 tymczasowych garaży blaszanych w S. przy ul. W. nr ewid. działki 32/1, z zachowaniem wymienionych w decyzji warunków, wynikających z art. 36 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W decyzji określono czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, tj. zespołu 80 garaży – do 31 sierpnia 2009r., zgodnie z umową użyczenia z dnia 26 sierpnia 2000r. zawartą pomiędzy Parafią a M. I., zaś termin rozbiórki określono - do 31 sierpnia 2009r. Wnioskiem z dnia 20 października 2009r. inwestor M. I. zwrócił się do Starosty o zmianę decyzji z dnia 29 czerwca 2001r. w części dotyczącej terminu rozbiórki i użytkowania zespołu 80 sztuk garaży na działce nr 32/1 przy ulicy W. w S., zgodnie z przedłożoną umową użyczenia. Do wniosku załączone zostało oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz umowa z dnia 1 września 2009r., zawarta pomiędzy Parafią a M. I. dotycząca najmu terenu przykościelnego od strony ul. W. w celu prowadzenia przez najemcę działalności gospodarczej oraz pobierania pożytków z jej prowadzenia (wynajem zespołu garaży blaszanych), przy czym czas najmu ustalono na okres od 1 września 2009r. do 1 lipca 2015r., z możliwością przedłużenia. Po rozpatrzeniu wniosku Starosta , na podstawie art. 36a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wydał dnia 22 grudnia 2009r. decyzję, w której zawarł rozstrzygnięcie "zmienia się decyzję ostateczną Starosty z dnia 20 czerwca 2001r. znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. I. pozwolenia na budowę zespołu 80 tymczasowych garaży blaszanych w S. przy ul. W. nr ewid. działki 32/1 w następujący sposób: w części dot. czasu użytkowania zespołu 80 garaży tj. terminu do 31.08.2009r. na termin do 1.07.2015r. oraz w części dot. terminu rozbiórki zespołu 80 garaży tj. z terminu do 31.08.2009r. na termin 01.07.2015r. Obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje nieruchomości – działki nr ew. 32/1, 30, 45/4, 45/3, 28, 31/2, 40/7, 40/10 i 41/7. Pozostałe warunki i ustalenia dotychczasowej decyzji pozostają bez zmian." Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano w decyzji przepisy art. 33 ust. 1, art. 36 i art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania uczestnika postępowania J. J. decyzją z dnia 31 marca 2010r. (sprostowaną postanowieniem z dnia 17 czerwca 2010r. w zakresie znaku decyzji), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis ten ma zastosowanie do obiektów budowlanych, będących w trakcie budowy, tj. których budowa nie została zakończona. Organ odwoławczy ustalił, że inwestor nie zawiadomił o zakończeniu budowy. Niemniej jednak w sytuacji, gdy terminy wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę upłynęły, postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę jest bezprzedmiotowe i w tym zakresie z mocy art. 105 § 1 kpa powinno ulec umorzeniu, gdyż zgodnie z art. 105 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie niniejszej pozwolenie na budowę wyraźnie określało granicę czasową wybudowanych na jego podstawie garaży – na dzień 31 sierpnia 2009r. Data wskazywała na termin rozbiórki tych garaży. Wobec tego po jego upływie użytkowanie garaży pozbawione było tytułu prawnego (z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego). Inwestor Marek Iska wystąpił o zmianę decyzji dopiero w dniu 20 października 2009r, a więc w drugim miesiącu po upływie terminu rozbiórki. W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że zmiana decyzji, której termin obowiązywania upłynął w dniu 31 sierpnia 2009r., jest niedopuszczalna. W istocie zmiana taka prowadziłaby do legalizacji bezprawia i wobec tego nie mieści się w zakresie hipotezy art. 36 ust. 1 i art. 36a ust. Prawa budowlanego. W związku z powyższym, organ odwoławczy na podstawie z art. 105 kpa umorzył postępowanie organu I instancji, po uchyleniu decyzji organu I instancji w całości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Marek Iskra, wnosząc o "ponowne rozpatrzenie sprawy". Skarżący stwierdził, że decyzja jest jego zdaniem bezzasadna i dla niego krzywdząca. W uzasadnieniu wskazał, że nową umowę o dzierżawę nieruchomości do dnia 1 lipca 2015r. zawarł z właścicielem działki nr ew. 32/1 - Parafią a – w dniu 1 września 2009r., gdyż proboszcz Parafii nie mógł z nim zawrzeć umowy przed dniem 31 sierpnia 2009r. W związku z tym od dnia 1 września 2009r. posiada tytuł prawny do dysponowania działką przy ul W. w S. do dnia 1 lipca 2015r., za użytkowanie nieruchomości płaci regularnie podatki oraz utrzymuje otaczający teren przykościelny w należytym estetycznym wyglądzie. Do Starosty wystąpił z wnioskiem w dniu 20 października 2009r. o przedłużenie terminu użytkowania i rozbiórki zespołu 80 garaży, określonego w decyzji z dnia 29 czerwca 2001r. Stwierdził, że wprawdzie wystąpił z tym wnioskiem do Starosty Skarżyskiego z półtoramiesięcznym opóźnieniem, jednak uważa, że nie powinno to stanowić podstawy prawnej do umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia 29 czerwca 2001r. w części dotyczącej zmiany terminu dalszego użytkowania i rozbiórki garaży. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że Sąd na ostatniej rozprawie, poprzedzającej wydanie wyroku nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącego o odroczenie terminu, uznając że nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 109 p.p.s.a., zgodnie z którym "rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowości zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć (...)". Dotyczy to sytuacji, gdy strona nie może, z przyczyn obiektywnych, podjąć obrony. Taka okoliczność w sprawie nie wystąpiła. Wskazany wniosek był kolejnym wnioskiem o odroczenie terminu, składanym przez pełnomocnika skarżącego w niniejszej sprawie. Poprzednie dotyczyły rozpraw - 13 października 2010r., 28 października 2010r., 24 listopada 2010r. – do których dołączane były zaświadczenia o niemożności stawienia się w tym dni do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z powodu choroby, podpisane przez lekarza sądowego R. G., wystawiane w przeddzień terminu rozprawy. Sąd uwzględniał te wnioski o odroczenie terminu rozpraw z uwagi na chorobę pełnomocnika skarżącego i wyznaczał kolejne terminy rozpraw, mając na uwadze wskazane w zaświadczeniach terminy "zdolności do stawienia się na wezwanie lub zawiadomienie". Jednak już po złożeniu w dnia 24 listopada 2010r. wniosku o odroczenie rozprawy Sąd wezwał pełnomocnika do skorzystania z instytucji substytuta oraz zawiadomił o terminie kolejnej rozprawy także samego skarżącego. Profesjonalny pełnomocnik strony skarżącej – radca prawny S. T. został uznany za powiadomionego o terminie ostatniej rozprawy w dniu 29 grudnia 2010r. - z dniem 14 grudnia 2010r. - w trybie art. 73 p.p.s.a. Zatem podnoszony przez niego w piśmie z dnia 29 grudnia 2010r. zarzut - "zawiadomienie o terminie rozprawy nie zostało mi doręczone" – jest nieuprawniony. Posiadanie profesjonalnego pełnomocnika, który reprezentuje interesy skarżącego, zapewniało stronie możliwość uczestnictwa w rozprawie, jednakże prawidłowo zawiadomiony pełnomocnik nie stawił się na rozprawę. Również skarżący nie odebrał zawiadomienia o terminie rozprawy w dniu 29 grudnia 2010r., wobec czego przesyłka została uznana za doręczoną mu w dniu 14 grudnia 2010r., w trybie art. 73 p.p.s.a. Należy zatem uznać, że strona skarżąca oraz jej pełnomocnik zostali prawidłowo powiadomieni o terminie ostatniej rozprawy (29 grudzień 2010r.), po zamknięciu której Sąd ogłosił wyrok. Ostatni wniosek pełnomocnika skarżącego o odroczenie rozprawy, złożony w dniu 29 grudnia 2010r. uzasadniony był "kolizją terminów rozpraw sądowych" przed innymi sądami. Wniosek ten, niczym nie udowodniony nie zasługiwał na uwzględnienie. Na marginesie zauważyć należy, że pełnomocnik skarżącego radca prawny S. T., mimo zgłaszanych w sprawie wniosków o odroczenie rozprawy z powodu choroby brał udział w tym samym czasie w rozprawach przed innymi sądami (k. 96 akt). Powyższe okoliczności ewidentnie świadczą o tym, że strona skarżąca zmierzała do przedłużenia niniejszego postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że nie zachodziły ustawowe przesłanki do odroczenia rozprawy, wymienione w art. 109 p.p.s.a. i wniosek w tym zakresie nie podlegał uwzględnieniu. Należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 107 p.p.s.a. "nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy". Skarżący nie był pozbawiony możliwości obrony swych praw. Ponadto podkreślenia wymaga, że Sąd rozpoznając sprawę wziął pod uwagę nie tylko zarzuty zgłoszone w skardze sporządzonej osobiście przez skarżącego, ale także stanowisko pełnomocnika skarżącego, wyrażone w piśmie procesowym z dnia 15 września 2010r. i ocenił zgłoszone w nim zarzuty względem zaskarżonej decyzji, odniósł się do nich także w treści uzasadnienia wyroku. Rozpoznając niniejszą sprawę pod względem merytorycznym Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Dokonując kontroli oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa należy mieć na uwadze, że w sprawie niniejszej przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym nie mogła być decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowych tymczasowych obiektów budowlanych, gdyż miała ona status decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 kpa) i nie była przedmiotem odwołania. Kontroli podlegała decyzja, w której Wojewoda uznał, że organ I instancji, dokonując zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie terminu użytkowania i rozbiórki tymczasowych obiektów tymczasowych naruszył prawo. Podstawą materialno-prawną decyzji organu I instancji był przepis art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowiący, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do treści art. 36 ust. 1 pkt 2, 3b ustawy właściwy organ w decyzji o pozwoleniu na budowę w razie potrzeby określa czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych i terminy rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych. W niniejszej sprawie tymczasowe obiekty budowlane – 80 tymczasowych garaży blaszanych w S. przy ul. W. nr ewid. działki 32/1 - zostały wybudowane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 29 czerwca 2001r. W decyzji tej oznaczono czas ich użytkowania - do dnia 31 sierpnia 2009r. oraz termin ich rozbiórki - do dnia 31 sierpnia 2009r. W świetle powyższego stwierdzić należy, że obowiązek dokonania rozbiórki 80 tymczasowych garaży blaszanych wynikał wprost z ostatecznej decyzji Starosty z dnia 29 czerwca 2001r. o pozwoleniu na budowę. Obiekty budowlane wzniesione na okres czasowy podlegają bowiem rozbiórce z mocy prawa, ze względu na upływ czasu oznaczonego w pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że obowiązek rozbiórki przedmiotowych tymczasowych obiektów stał się wymagalny wraz z upływem wskazanego w decyzji terminu użytkowania obiektu. W postanowieniu z dnia 27 czerwca 2007r., sygn. akt II OW 23/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "...obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na budowę - i to z mocy tego właśnie pozwolenia. W tej sytuacji, wydawanie odrębnej decyzji, nakazującej rozbiórkę obiektu wzniesionego na czas oznaczony, jest niedopuszczalne, gdyż decyzja taka, jako dotycząca materii już rozstrzygniętej inną decyzją, obarczona byłaby wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 września 1988r., sygn. akt IV SA 644/88, gdzie stwierdził, że "...obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na jego budowę i to z mocy tego właśnie pozwolenia. Wydawanie odrębnej decyzji, nakazującej rozbiórkę obiektu wzniesionego na czas oznaczony, jest nie tylko zbędne, lecz także niedopuszczalne, dotyczy bowiem materii już rozstrzygniętej". Zobowiązanym do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji jest jej adresat wraz z upływem wskazanego w niej terminu, bez konieczności podejmowania przez organ jakichkolwiek działań. W takiej sytuacji uznać należy, że z upływem wskazanego w decyzji z dnia 29 czerwca 2001r. terminu – 31 sierpnia 2009r. – powstał obowiązek po stronie inwestora Marka Iskry dokonania rozbiórki przedmiotowych obiektów tymczasowych. Inwestor nie wykonał tego obowiązku, lecz po upływie prawie dwóch miesięcy – 20 października 2009r. – złożył wniosek o jej zmianę w zakresie terminu rozbiórki i użytkowania. Zmiana terminu, spowodowana zawarciem kolejnej umowy "najmu terenu przykościelnego od strony ul. Wiejskiej w celu prowadzenia przez najemcę działalności gospodarczej oraz pobierania pożytków z jej prowadzenia (wynajem zespołu garaży blaszanych)" dotyczyła decyzji, która wobec upływu określonych w niej terminów nie mogła już być zmieniona, tym bardziej w trybie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd podziela pogląd pełnomocnika skarżącego, wyrażony w jego piśmie procesowym z dnia 15 września 2010r., że umowa ta ma charakter cywilnoprawny, że strony umowy kształtują jej treść, że skarżący ma prawo do dysponowania terenem po zawarciu umowy, jednak te okoliczności nie mogą wpłynąć na zmianę treści decyzji o pozwoleniu na budowę, która już przestała funkcjonować, z której już nie wynikają żadne prawa, poza obowiązkiem dokonania rozbiórki obiektów budowlanych. I nie ma także na to wpływu podniesiona w tym piśmie okoliczność, że wniosek o zmianę decyzji został złożony z "nieznacznym uchybieniem", oraz że w wyniku wykonania decyzji skarżący utraci źródło utrzymania. Sąd bowiem bada legalność zaskarżonej decyzji, nie kieruje się względami słuszności, czy też celowości. W tej sytuacji należy podzielić pogląd organu odwoławczego, że zmiana decyzji z dnia 29 czerwca 2001r. była niedopuszczalna, wobec czego decyzja organu I instancji, dokonująca takiej zmiany podlegała uchyleniu, zaś postępowanie organu I instancji, jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę obliguje organ do umorzenia tego postępowania, stosownie do art. 105 § 1 kpa, brak jest bowiem podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w wyroku.