II OSK 1393/10

Sygn. akt II OSK 1393 / 10 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 czerwca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2003/09 w sprawie ze skargi I. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) października 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz I. O. kwotę 500 (słownie: pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2003/09, oddalił skargę I. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) października 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) grudnia 2006 r. odmawiającą stwierdzenia posiadania przez W. O. obywatelstwa polskiego, orzeczono o stwierdzeniu posiadania przez niego obywatelstwa polskiego w dniu (...) września 1939 r. i odmówiono stwierdzenia posiadania przez niego obywatelstwa polskiego w dniu (...) lutego 1989 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że zmarły w Stanach Zjednoczonych w dniu (...) grudnia 1994 r. W. O. był bratem męża wnioskodawczyni, mającej interes prawny w uzyskaniu decyzji w przedmiocie stwierdzenia posiadania przez W. O. obywatelstwa polskiego w związku z jej staraniami o uzyskanie rekompensaty na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). W toku postępowania administracyjnego wnioskodawczyni sprecyzowała, iż wnosi o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez W. O. w dniu (...) września 1939 r. oraz w dniu (...) lutego 1989 r. W decyzji podniesiono, iż W. O. urodził się w dniu (...) kwietnia 1926 r. w B. w powiecie w. w województwie w., jako syn R. i A. W kwietniu 1940 r. został deportowany w głąb Związku Radzieckiego. W dniu (...) kwietnia 1942 r. wstąpił do Armii Polskiej dowodzonej przez gen. Władysława Andersa. Został zwolniony ze służby w dniu (...) października 1946 r. a od dnia (...) listopada 1946 r. do dnia (...) października 1948 r. należał do Polskiego Korpusu Przysposobienia i Rozmieszczenia. Po zakończeniu wojny zamieszkiwał w Wielkiej Brytanii i Stanach Zjednoczonych, gdzie zmarł w dniu w dniu (...) grudnia 1994 r. W ocenie organu W. O. nabył obywatelstwo polskie na podstawie art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 7, poz. 44 ze zm.) i nie utracił go aż do końca służby w polskich formacjach wojskowych, tj. do dnia (...) października 1948 r. Posiadał je więc w dniu (...) września 1939 r. Odnośnie natomiast stwierdzenia posiadania przez niego obywatelstwa polskiego w dniu (...) lutego 1989 r. organ wskazał, iż niezbędne jest ustalenie, czy w okresie od dnia 1 listopada 1948 r. do dnia 20 lutego 1989 r. nastąpiło zdarzenie skutkujące utratą przez niego obywatelstwa polskiego. Wskazując na art. 11 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. organ uznał, że należy zbadać, czy w ww. okresie nabył on obywatelstwo obce, a następnie odbył służbę wojskową w wojskach obcych lub przyjął urząd publiczny w państwie obcym. W tym celu organ pismami z dnia 16 kwietnia 2009 r., 16 czerwca 2009 r. i 9 września 2009 r. bezskutecznie wzywał pełnomocnika strony do poinformowania, czy W. O. nabył obywatelstwo brytyjskie lub amerykańskie oraz jakim dokumentem legitymował się zamieszkując w Wielkiej Brytanii i Stanach Zjednoczonych. W związku z powyższym organ odmówił stwierdzenia posiadania przez W. O. obywatelstwa polskiego w dniu (...) lutego 1989 r. I. O. zaskarżyła powyższą decyzję w części odmawiającej stwierdzenia posiadania przez W. O. obywatelstwa polskiego w dniu (...) lutego 1989 r. zarzucając, iż przepisy ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25 ze zm.) nie przewidywały utraty obywatelstwa polskiego z mocy prawa więc gdyby W. O. utracił obywatelstwo polskie musiałby pozostać po tym jakiś ślad w dokumentacji, do której dostęp ma organ. Zdaniem skarżącej na organie leży ciężar dowodzenia. Ponadto wskazała ona, że W. O. w latach siedemdziesiątych XX w. był w Polsce legitymując się polskim paszportem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że organ odwoławczy trafnie uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje wystarczających podstaw do stwierdzenia, że W. O. posiadał obywatelstwo polskie w dniu (...) lutego 1989 r. Skarżąca niewykazała, że nie nabył on obywatelstwa obcego (brytyjskiego) w okresie od dnia (...) listopada 1948 r. (zakończenia służby w polskich formacjach wojskowych) do dnia (...) stycznia 1951 r. (wejścia w życie ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r.), kiedy zamieszkiwał w Wielkiej Brytanii. Do dnia 19 stycznia 1951 r. obowiązywała ustawa o obywatelstwie polskim z 1920 r., która nie wymagała do utraty obywatelstwa polskiego stwierdzenia tego faktu aktem administracyjnym. Dopiero obowiązujące od dnia 19 stycznia 1951 r. przepisy w zakresie obywatelstwa polskiego uzależniły nabycie obywatelstwa obcego od zezwolenia właściwej władzy polskiej. Niezasadny jest zatem w odniesieniu do okresu od dnia (...) listopada 1948 r. do dnia (...) stycznia 1951 r. zarzut skargi, iż gdyby W.O. utracił obywatelstwo polskie, to musiałby pozostać po tym ślad w postaci zezwolenia władzy polskiej na nabycie obcego obywatelstwa. Sąd wskazał również, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Z treści przepisów nakładających na organy ten obowiązek nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia - mimo wezwania - środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach. Gdyby W. O. nabył obywatelstwo brytyjskie lub wstąpił do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody do dnia (...) stycznia 1951 r., to utraciłby obywatelstwo polskie. Skoro zatem okoliczność ta nie została w postępowaniu wyjaśniona, a ciężar jej wykazania spoczywał na skarżącej, trafnie odmówiono stwierdzenia posiadania przez W. O. obywatelstwa polskiego w dniu (...) lutego 1989 r. Skargą kasacyjną I. O. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 3 § 1, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 8, 77 oraz 80 k.p.a. – Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający. W przypadku uzupełnienia materiału dowodowego przez organ mogłoby dojść do wydania decyzji korzystnej dla strony skarżącej. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony chociażby o informację dotyczącą zwolnienia od powszechnego obowiązku wojskowego W. O., jak również o inne niezbędne dane do stwierdzenia, że W. O. posiadał obywatelstwo polskie w dniu (...) lutego 1989 r.; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 11 ustawy z polskiego następowała z mocy prawa. Natomiast zgodnie z treścią powołanego przepisu osoby obowiązane do czynnej służby wojskowej, nabyć mogą obywatelstwo obce nie inaczej, jak po uzyskaniu zwolnienia od powszechnego obowiązku wojskowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w przeciwnym razie wobec Państwa Polskiego nie przestaną być uważane za obywateli polskich. W świetle przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1938 r. o powszechnym obowiązku wojskowym w ocenie skarżącej W. O. był objęty powszechnym obowiązkiem wojskowym. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w celu skutecznego nabycia obywatelstwa brytyjskiego (art. 11 pkt 1 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego) W. O. musiałby uzyskać zwolnienie od powszechnego obowiązku wojskowego. Zbadanie tej kwestii ciążyło na organach a nie na skarżącej. Organy administracji obowiązane są do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego a nie zbadały powyższej kwestii. Za błędne uznano również twierdzenie Sądu I instancji, iż skarżąca zachowała bierną postawę w toku postępowania – nie miała ona żadnych realnych możliwości uzyskania niezbędnych dowodów czy też informacji. Możliwość taką mają natomiast organy administracji. Skarżąca wskazała także, że W. O. w latach 70-tych ubiegłego wieku, posługując się polskim paszportem odwiedził rodzinę zamieszkałą w Polsce. Zdaniem skarżącej w związku z brakiem jakichkolwiek dowodów dotyczących utraty przez W. O. obywatelstwa polskiego brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia posiadania przez niego obywatelstwa polskiego w dniu (...) lutego 1989 r. Załatwienie sprawy przez wydanie decyzji opartej na niepełnym stanie faktycznym jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, przede wszystkim art. 7 k.p.a. Przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowi natomiast naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 ustawy p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Na wstępie wskazać należy, że obowiązująca ustawa z dnia 15 lutego 1962r. o obywatelstwie polskim ( Dz. U. z 2000r., Nr 28, poz. 353 ze zm.) przewiduje możliwość stwierdzenia przez wojewodę posiadania i utraty obywatelstwa polskiego ( art. 17 ust. 4 ustawy ). Stwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego wymaga zawsze deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, gdy posiadanie lub utrata obywatelstwa nie wynika z posiadanych danych, a wojewoda musi ustosunkować się do zgłoszonego żądania. Decyzja o charakterze deklaratoryjnym nie tworzy wprawdzie nowej sytuacji prawnej, ale stwierdza w stosunku do konkretnego adresata, czy i jaki jest, w danej sytuacji faktycznej, jego stan prawny w sferze prawa administracyjnego. Dopiero wydanie decyzji potwierdza w takiej sytuacji status określonej osoby co do jej obywatelstwa. Wydanie więc przez wojewodę decyzji stwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego przez określoną osobę winno być poprzedzone przeprowadzeniem wnikliwego postępowania wyjaśniającego z zachowaniem wszystkich reguł postępowania administracyjnego. Organ ma przy tym obowiązek ustalenia, czy osoba, która nabyła obywatelstwo nie utraciła go przed wydaniem decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu była - wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz art. 1 i 17 ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o obywatelstwie polskim - decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) października 2009r. którą uchylono decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) grudnia 2006 r. odmawiającą stwierdzenia posiadania przez W. O. obywatelstwa polskiego, orzeczono o stwierdzeniu posiadania przez niego obywatelstwa polskiego w dniu (...) września 1939 r. i odmówiono stwierdzenia posiadania przez niego obywatelstwa polskiego w dniu (...) lutego 1989 r. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zastosowanie znajdowały przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz.U. R.P. Nr 7, poz. 44 z późn. zm.), która to ustawa obowiązywała w chwili zaistnienia zdarzeń mających znaczenie dla stwierdzenia nabycia, posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego przez W. O. Przed wydaniem decyzji stwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego należało więc dokonać jednoznacznych ustaleń czy i na jakiej podstawie W. O. nabył obywatelstwo polskie ( ustaleń tych dokonano) i czy posiadał je w datach wskazanych we wniosku strony. W przypadku stwierdzenia nabycia obywatelstwa organy winny ustalić , czy nie nastąpiła utrata tego obywatelstwa przed wydaniem decyzji. Nie budzi wątpliwości, że zainteresowany posiadał obywatelstwo polskie w dniu (...).09.1939r. Organ ustalił też fakt posiadania tego obywatelstwa do dnia (...) października 1948r. tj do końca służby w Wojsku Polskim oraz – poza granicami kraju- w Polskim Korpusie Przysposobienia i Rozmieszczenia. W art. 11 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego z 1920 r. ( która obowiązywała do 19 stycznia 1951r. ) uregulowano dwie niezależne przesłanki utraty obywatelstwa polskiego. Pierwszą z nich było nabycie obcego obywatelstwa, z tym zastrzeżeniem, że osoby obowiązane do czynnej służby wojskowej mogły nabyć obywatelstwo obce jedynie po uzyskaniu zwolnienia od powszechnego obowiązku wojskowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w przeciwnym razie nadal były uważane wobec Państwa Polskiego za obywateli polskich (art. 11 pkt 1 w zw. z art. 11 zd. 2 ustawy). Drugą przesłanką utraty obywatelstwa było przyjęcie urzędu publicznego lub wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody, wyrażonej w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu (art. 11 pkt 2 ustawy). Organy administracji kwestionując fakt posiadania obywatelstwa polskiego przez zainteresowanego ( który – co jest niesporne- był w tym czasie obowiązany do czynnej służby wojskowej ) w okresie od (...) listopada 1948r. do dnia (...) stycznia 1951 r. winny tę okoliczność przynajmniej w jakiś sposób uprawdopodobnić. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, które mogłyby wskazywać na ziszczenie się w stosunku do zainteresowanego przesłanek utraty obywatelstwa z powołanego ust. 1 czy ust. 2 art. 11 ustawy o obywatelstwie polskim z 1920r. W szczególności nie dokonano żadnych ustaleń, czy W. O. uzyskał zwolnienie od powszechnego obowiązku wojskowego o jakim mowa w art. 11 zdanie 2 ustawy, z czym dopiero mogłaby się wiązać utrata obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy. Nie do przyjęcia jest zatem zaakceptowane przez Sąd I instancji stanowisko organu, że wobec nie przedstawienia przez stronę ( szwagierkę zmarłego w 1994r. W. O.) jednoznacznych dowodów, czy zainteresowany nabył w tym okresie obywatelstwo brytyjskie i jakimi dokumentami legitymował się przebywając do 1951 r. w Wielkiej Brytanii należy domniemywać, że utracił on obywatelstwo polskie na skutek nabycia obywatelstwa obcego lub wstąpienia do służby w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody. Słusznie podnosi skarżący w skardze kasacyjnej, że takie rozstrzygnięcie stanowi odwrócenie podstawowych reguł postępowania administracyjnego ( art. 7, 8, 77, 80 k.p.a.). Wskazać przy tym należy, że skarżąca podejmowała wszelkie możliwe działania celem uzyskania żądanych dowodów. Działania takie w pewnym zakresie podejmował też organ nie uzyskując żadnych dowodów lub nawet poszlak mogących świadczyć o utracie obywatelstwa polskiego przez zainteresowanego w badanym okresie. Okoliczność ta przemawia przeciwko przyjęciu tezy, że zainteresowany utracił obywatelstwo na podstawie art. 11 ustawy w okresie do (...) stycznia 1951r. W takiej sytuacji , gdy dodatkowo nie zbadano przesłanek z art. 11 ust. 1 ustawy, stwierdzić należy, że organ przeprowadził postępowanie w sprawie w sposób istotnie naruszający wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 7, 8, 77, i 80 k.p.a, co zostało wadliwie zaakceptowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Uzasadnione są więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania - art. 3 § 1, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 oraz 80 k.p.a., co skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wobec niedostatecznego ustalenia w sprawie stanu faktycznego i związaną z tym trafnością podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozpoznanie zarzutów prawa materialnego byłoby w obecnej chwili przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt. 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.