III SA/Gd 154/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie NSA Marek Gorski, NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 9 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 22 listopada 2010 r. nr [...]; 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego W. L. kwotę 420, 50 (czterysta dwadzieścia złotych pięćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją dnia 22 listopada 2010 r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej stwierdził wygaśnięcie z dniem 16 października 2009 r. prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego dla W. L. W podstawie prawnej wskazano art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (zwanej dalej ustawą) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia 23 grudnia 2008 r. przyznano W. L., mianowanemu w służbie stałej, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W dniu 16 kwietnia 2010 r. funkcjonariusz przedłożył umowę darowizny z dnia 16 października 2009 r. i sprostowanie tej umowy z dnia 22 stycznia 2010 r. , z których wynika , że jego żona otrzymała w drodze darowizny 1/2 części udziałów w prawie własności zabudowanej działki nr [...] o obszarze 0,46 ha położonej w N. W. L. Z pisma strony wynika, że przedmiotowa działka jest zabudowana domem mieszkalnym. Organ powołując się na treść art. 78 ustawy wskazał, że posiadanie przez żonę strony lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej stanowi przesłankę do wygaśnięcia prawa do równoważnika. Stwierdził, że przepisy ustawy nie odnoszą się do kwestii dotyczącej stanu budynku. W odwołaniu W. L. podniósł, że cały budynek na działce nr [...] jest obciążony dożywotnią służebnością mieszkania i jest w bardzo złym stanie technicznym. Jego zdaniem przez pojęcie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu należy rozumieć realną możliwość zamieszkania, a tym samym zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 9 lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazał w uzasadnieniu, że uzyskanie tytułu prawnego do domu mieszkalnego, także na zasadach współwłasności, przez członków rodziny funkcjonariusza stanowi negatywną przesłankę do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Fakt istnienia służebności jest bez znaczenia, bowiem nie ma on wpływu na posiadany tytuł prawny do nieruchomości. Odnosząc się do stanu technicznego budynku organ odwoławczy podzielił pogląd, że żaden z przepisów ustawy nie reguluje ewentualnego wpływu stanu technicznego lokalu mieszkalnego lub domu na rozstrzygnięcie o jego posiadaniu przez funkcjonariusza, wobec czego odstąpił od ustalenia, czy przedłożona opinia faktycznie dotyczy przedmiotowego obiektu. Na powyższą decyzję W. L. wniosł skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gdańsku , domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji . Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 78 ust.1 ustawy polegającą na przyjęciu, iż użyte w tych przepisach pojęcie: "lokal mieszkalny lub dom" odnosi się do każdego lokalu mieszkalnego bez względu na jego powierzchnię mieszkalną, stan techniczny i faktyczną możliwość zamieszkiwania w nim i prawo do zajmowania lokalu przez inne osoby; naruszenie przepisów proceduralnych, tj.: art. 7-11 oraz art. 77 k.p.a. ,w szczególności poprzez brak wnikliwego wyjaśnienia sprawy. Wskazał, że art. 74 ustawy określa zasadę prawa strażaka do lokalu mieszkalnego, a aby uznać, że prawo to zostało zapewnione, muszą zaistnieć przesłanki określone w ustawie: lokal musi znajdować się w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 74 ust 1); musi posiadać odpowiednią powierzchnię mieszkalną (art. 76 ust 1); musi zaspokajać potrzeby mieszkaniowe strażaka, przez co należy rozumieć możliwość zamieszkania w nim - musi być w odpowiednim stanie technicznym i prawnym. Również art. 78 ustawy mówi o posiadaniu lokalu mieszkalnego. Zważywszy na umiejscowienie tych norm w jednym rozdziale ustawy i tożsamość regulowanej materii - zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza, nie sposób przyjąć, że w art. 78 ustawy pojęcie lokalu mieszkalnego nie jest tożsame z pojęciem lokalu mieszkalnego użytym w art. 74 ustawy. Błędna wykładnia art. 78 ustawy polega na przyjęciu, iż pojęcie posiadania lokalu mieszkalnego lub domu odnosi się do sytuacji, w której strażak jest współwłaścicielem lub współużytkownikiem lokalu z innymi osobami, czy też jedynym uprawnionym do zajmowania lokalu jest inna osoba na zasadzie służebności osobistej. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W praktyce orzeczniczej Państwowej Straży Pożarnej dominuje pogląd, iż posiadanie jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, bez względu na jego wielkość, stanowi przesłankę negatywną do ustalenia uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) , Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Skarżący jest strażakiem w służbie stałej. Jego żona na podstawie umowy darowizny z dnia 16 października 2009 r. ( sprostowanej w dniu 22 stycznia 2010 r.) jest współwłaścicielką ½ części działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym , położonej w N. W. L. Z umowy darowizny nie wynikają bliższe dane dotyczące budynku, położonego na działce nr [...]. Skarżący przedłożył organowi "opinię budowlaną" o złym stanie technicznym budynku, z której bezpośrednio nie wynika, czy dotyczy ona budynku posadowionego na działce nr [...]. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że fakt uzyskania przez żonę skarżącego współwłasności nieruchomości zabudowanej, położonej w N. W. L. będącej "miejscowością pobliską" , powoduje utratę prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego , przysługującego skarżącemu. Zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz.68 ze zm.) , zwanej dalej "ustawą", strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny , zwany "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny , o których mowa w art. 75 , nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5 ( czyli otrzymanie kwatery tymczasowej przez strażaka delegowanego do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości). Przepis ten, określający prawo strażaka do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, umieszczony został w rozdziale 8 ustawy, zatytułowanym: "Mieszkania strażaków w służbie państwowej". Zatem wykładni tego przepisu należy dokonywać w kontekście uregulowań zawartych w rozdziale dotyczącym prawa do lokalu mieszkalnego. Zauważyć należy, że strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę , lub w miejscowości pobliskiej , z uwzględnieniem członków rodziny(...) ( art. 74 ust. 1 ustawy) , a przydzielany strażakowi lokal mieszkalny musi mieć odpowiednią powierzchnię mieszkalną – odpowiadającą przysługującym strażakowi normom zaludnienia ; norma taka wynosi od 7-10 m² powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym (art. 76 ust. 2 ustawy). Lokal taki powinien znajdować się w należytym stanie technicznym i sanitarnym , co wynika z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy. Tak więc posiadanie "lokalu mieszkalnego lub domu" , o jakim mowa w art. 78 ust. 1 ustawy dotyczy posiadania takiego lokalu lub domu, który ma odpowiednią powierzchnię mieszkalną , związaną z przysługującymi skarżącemu normami oraz znajduje się w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym. W przedmiotowej sprawie brak ustaleń, czy przypadająca skarżącemu ( jego żonie) powierzchnia mieszkalna odpowiada co najmniej przysługującej mu z mocy ustawy powierzchni mieszkalnej , przy uwzględnieniu jego stanu rodzinnego i obowiązujących norm powierzchni mieszkalnej . Nie wiadomo też, jaki jest faktyczny stan techniczny budynku mieszkalnego. Skarżący podnosił, że udział jego żony w prawie własności nieruchomości nie spełnia norm przysługującej mu powierzchni mieszkalnej oraz że budynek jest w złym stanie technicznym. Wobec tych twierdzeń organy zajęły stanowisko, którego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela. Rozważania powyższe prowadzą do wniosku, że organy administracji wydając kontrolowane decyzje nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności , naruszając art. 77 § 1 k.p.a. , co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela natomiast zarzutu skargi, iż organy dokonały błędnej wykładni art. 78 ustawy przyjmując, iż skarżący posiada lokal mieszkalny lub dom w sytuacji, gdy "jedynym uprawnionym do zajmowania lokalu jest inna osoba na zasadzie służebności osobistej". Ustanowienie ( w umowie darowizny z dnia 16 października 2009 r.) przez obecnych właścicieli nieruchomości na przedmiotowej nieruchomości nieodpłatnej, dożywotniej służebności osobistej mieszkania na rzecz J. J. nie ma takiego znaczenia dla oceny prawa skarżącego do równoważnika, jakie prezentuje on w skardze. Ustanowienie służebności przez współwłaścicieli na rzecz osoby trzeciej było dobrowolne, wobec czego skarżący nie może obecnie powoływać się skutecznie na ten fakt. Dla porównania art. 78 ust.2 pkt 1 i 2 ustawy przewiduje, że przedmiotowy równoważnik nie przysługuje w sytuacjach zależnych od woli strażaka ( utracił prawo do lokalu lub domu ze swojej winy, odmówił bezzasadnie przyjęcia odpowiedniego lokalu). Organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będą miały na uwadze powyższe rozważania i dokonają zgodnie z nimi oceny prawa skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.