IV SA/Wa 650/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego K. F. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania Z. S., uchyliło decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] października 2010 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku jednorodzinnego z garażem w bryle budynku, z elementami zagospodarowania na działce nr ew. [...] z obrębu [...] oraz fragmentu drogi wewnętrznej na częściach działek nr ew.: [...],[...] z obrębu [...], planowanej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] miasta W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożył K. F. W niniejszej sprawie analizowany obszar wyznaczono sprzecznie z §3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), bowiem teren inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wykracza poza granice obszaru analizowanego. Działka, lub działki, na których ma być realizowana inwestycja, dla której organ wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi stanowić centralne miejsce obszaru analizowanego. Sama konieczność ponownego określenia granic obszaru analizowanego stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 138 §2 kpa, w konsekwencji bowiem ponownego ustalenia granic obszaru analizowanego, organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do zweryfikowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wadliwe określenie obszaru analizowanego wokół działki budowlanej, na której ma być realizowana inwestycja przesądza o wadliwości ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto, zgodnie z §9 rozporządzenia załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią integralną część tej decyzji. Jak wynika z rozdzielnika decyzji, do stron (poza inwestorem) skierowano decyzję nie zawierającą załączników, a zatem decyzję niekompletną (art. 107 §2 kpa). W skarżonej decyzji organ nie ustalił również wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, mimo iż taki obowiązek wynika z przepisu §5 powołanego rozporządzenia w zw. z §2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej jest bowiem elementem wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Wyznaczenie tego parametru (wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu) musi zatem uwzględniać również wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust 2 ustawy), zatem w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji nie bada uprawnień inwestora do terenu objętego wnioskiem. To, czy takie prawo inwestorowi przysługuje, bada dopiero organ budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Po przeanalizowaniu przedmiotowej sprawy, nie przesądzając rozstrzygnięcia stwierdzono, że w sprawie tej zachodzi konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości, z zachowaniem wymogów nałożonych w obowiązujących przepisach - w efekcie którego zostanie wydana merytoryczna decyzja. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. K. F. zarzucił naruszenie: - art. 6, art. 7 i art. 8 kpa poprzez orzekanie bez zaznajomienia się z treścią badanej decyzji, a w rezultacie wydanie decyzji błędnej merytorycznie, - art. 9 kpa poprzez odmowę kontaktu ze skarżącym i wyjaśnienia mu na etapie badania decyzji Prezydenta miasta W. jej rzekomych wad prawnych; takie wyjaśnienie umożliwiłoby skarżącemu w drodze pisma procesowego zasugerowanie organowi odwoławczemu, że warto byłoby zapoznać się z badaną decyzją, - art. 10 kpa poprzez niepoinformowanie skarżącego o zakończeniu oceny zaskarżonej decyzji Prezydenta miasta W. i uniemożliwienia wypowiedzenia się co do materiałów zebranych w sprawie, - art. 11 kpa poprzez niewyjaśnienie z jakiej to przyczyny niezapoznanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z obowiązującym stanem prawa oraz z treścią badanej decyzji stanowi zasadną przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy, - art. 107 §1 kpa poprzez niewyjaśnienie przez organ odwoławczy w decyzji wszystkich ustaleń faktycznych i prawnych, - art. 107 §2 kpa poprzez wskazanie tego przepisu jako samodzielnej i jedynej podstawy prawnej zgodnie z którą załączniki graficzne decyzji Prezydent miasta W. był zobowiązany rozesłać właścicielom wszystkim nieruchomości stanowiących przedmiot analizy urbanistycznej, - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz §5 pkt 1 i 2, a także §9 pkt 1 do 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wskazanie jako podstawy uchylenia decyzji Prezydenta miasta W. nie wskazanie powierzchni biologicznie czynnej oraz nie doręczenia załączników decyzji właścicielom wszystkich nieruchomości będących przedmiotem analizy urbanistycznej, i to pomimo, że wskazane wyżej przepisy nie mówią o konieczności wskazania w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni biologicznie czynnej, ani też nie dają podstawy prawnej do rozesłania wszystkim właścicielom analizowanych nieruchomości załączników graficznych decyzji. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że załącznik graficzny nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji jasno wskazuje, że objęto analizą urbanistyczną teren o którym mowa w §3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest inaczej, to powinno ono wskazać, że front działki nr [...] jest dłuższy, niż wyliczył to Prezydent miasta W., i tym samym przedmiotem analizy powinny być, oprócz już analizowanych, inne działki, przy czym organ odwoławczy powinien wskazać listę tych działek. Działka nr [...]nie ma być przedmiotem zabudowy, jest tylko drogą dojazdową, a zatem nie jest przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy i nie będzie w przyszłości analizowana jako nieruchomość podlegająca zabudowie przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nie sposób dowiedzieć się, dlaczego w jego ocenie działka nr [...], czyli droga nie podlegająca zabudowie powinna być przedmiotem analizy urbanistycznej oraz jakie dalsze nieruchomości powinny być wzięte pod uwagę do sporządzania tejże analizy. Jeżeli organ odwoławczy stawia zarzut nie objęcia analizą wszystkich nieruchomości, które tą analizą powinny być objęte, to w sposób pełny i jasny powinien to uzasadnić. Pojęcie powierzchni biologicznie czynnej nie ma zastosowania w postępowaniu o warunkach zabudowy, ponieważ wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został określony w §3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Zgodnie z §5 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w decyzji o warunkach zabudowy należy określić powierzchnię zabudowy na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Powierzchnia ta została w sposób wyraźny wskazana w pkt. 1.1 decyzji Prezydenta miasta W. z dnia 1 października 2010 r. Organ odwoławczy nie wskazał, z jakiej to przyczyny jego zdaniem w postępowaniu o warunkach zabudowy należy stosować przepisy dotyczące pozwolenia na budowę oraz dlaczego pomija fakt ustalenia powierzchni zabudowy w sentencji ocenianej decyzji Prezydenta miasta W. Ponadto, doręczenie decyzji organu pierwszej instancji bez załącznika, tj. analizy tekstowej i graficznej istotnie należy traktować w kategoriach uchybienia procesowego. Nie jest to jednak uchybienie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji, jeżeli działanie organu w żaden sposób nie uszczupla praw strony, tj. gdy nie uniemożliwia jej wniesienia odwołania. Sam fakt wniesienia odwołania przez Z. S. dowodnie wskazuje, że jej prawa poprzez nie przesłanie jej załączników graficznych nie zostały uszczuplone, a w szczególności, że nie uniemożliwiło to jej wniesienie odwołania. Organ odwoławczy powinien wskazać, jakie to inne ustawy nakazują obligatoryjne załączanie do decyzji o warunkach zabudowy załączników graficznych i wysyłanie ich nie tylko do wnioskodawcy, lecz także do właścicieli nieruchomości będących podstawą analizy urbanistycznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując motywy zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza wskazane poniżej przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, jak również przepisy postępowania administracyjnego. Przedmiotem wniosku skarżącego było ustalenie warunków zabudowy dla obszaru ujętego w liniach rozgraniczających wyznaczonych na mapie od litery A do litery D, natomiast obszar w liniach rozgraniczających od litery C do litery M obrazuje obszar mający stanowić drogę wewnętrzną jako sposób zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Oznaczało to konieczność wyznaczenia obszaru analizowanego - zgodnie z §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wokół tylko obszaru wnioskowanego do ustalenia lokalizacji projektowanej inwestycji z wyłączeniem drogi wewnętrznej. Wnioskowana do ustalenia warunków zabudowy inwestycja ma bowiem znajdować się na działce gruntu nr ew. [...], dlatego analizowanie sposobu zagospodarowania terenu sąsiedniego dla ustalenia warunków zabudowy i zasad zagospodarowania powinno odnosić się do tej właśnie działki gruntu, z tego też względu wymiary tego obszaru powinny być liczone w odniesieniu do tej działki gruntu. Załącznik graficzny analizy urbanistycznej wskazuje zaś na wyznaczenie obszaru analizowanego właśnie w odniesieniu do tej działki gruntu, dlatego wbrew ustaleniom organu odwoławczego, wyznaczenie tego obszaru nie narusza wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisów obowiązującego prawa. Zgodnie bowiem z §2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), za front działki gruntu, którego długość stanowi podstawę do ustalenia wielkości obszaru analizowanego, przyjmuje się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W rozpatrywanej sprawie działka nr ew. [...] przylega do drogi wewnętrznej, do której skarżący wskazał na przysługiwanie służebności drogowej, dlatego za front tej działki w rozumieniu powołanego §2 pkt 5 należy przyjąć odcinek jej przylegania do drogi wewnętrznej. Z powołanego §2 pkt 5 nie wynika bowiem, aby za front działki budowlanej należało przyjmować jej część przylegającą jedynie do drogi publicznej. Tym bardziej, iż dostęp do drogi publicznej - w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80. poz. 717, ze zm.) - może być zapewniony właśnie poprzez drogę wewnętrzną albo poprzez służebność drogową. Uznanie za front działki budowlanej części przylegającej jedynie do drogi publicznej w przypadku, gdy dostęp do tej drogi zapewniany jest poprzez drogę wewnętrzną skutkowałoby zniweczeniem istoty wyznaczania wielkości obszaru analizowanego, ponieważ obszar ten - ze względu na niewielkie szerokości dróg wewnętrznych - zawsze byłby wyznaczany w minimalnej odległości od działki, tj. w odległości 50 metrów. Tymczasem, odległość 50 metrów wyznaczenia granicy obszaru analizowanego od działki budowlanej stanowi w rozumieniu §3 pkt 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. odległość minimalną. Również ocena organu orzekającego w przedmiocie braku ustalenia przez organ pierwszej instancji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej nie jest prawidłowa. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Według natomiast art. 61 ust. 6 i 7 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi w rozporządzeniu wymagania dotyczące ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Z §5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - wydanego na podstawie powołanego art. 61 ust. 6 i 7 ustawy - wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ustawowym wymogiem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jest zatem określenie m.in. wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Natomiast ustalanie w decyzji o warunkach zabudowy udziału powierzchni biologicznie czynnej nie wynika z powołanego art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również nie wynika z powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie to wprowadzone zostało jedynie jako sposób zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z §2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Jakkolwiek więc nieuwzględnienie przez organ pierwszej instancji takiego sposobu zapisu ustaleń decyzji o warunkach zabudowy narusza powołany §2 pkt 3, to jednak nie można tego traktować, jako wymogu materialnoprawnego dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy, dlatego ten element decyzji mógł być uzupełniony przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 kpa bez naruszenia ustawowej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 kpa. Użycie jedynie wymaganego nazewnictwa w decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi bowiem materialnoprawnych warunków oceny dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy. Nieprawidłowo organ odwoławczy ocenił również brak doręczenia stronom postępowania graficznego załącznika do decyzji organu pierwszej instancji. Rację ma organ odwoławczy, iż załącznik graficzny stanowi element decyzji, dlatego jego niedoręczenie stronom postępowania skutkuje niedoręczeniem w istocie kompletnej decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność ta mogłaby jednak być powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 §2 kpa tylko wtedy, gdyby organ odwoławczy wykazał, iż brak takiego doręczenia pozbawił strony postępowania możliwości zgłoszenia w odwołaniu zarzutów nawiązujących do ustaleń wynikających z tego załącznika. Tymczasem, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wykazał zaistnienia takiej okoliczności, dlatego nie mógł za podstawę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji uczynić braku doręczenia stronom postępowania załącznika do decyzji, skoro okoliczność ta nie tkwi w samej decyzji, lecz w jej przesłaniu do stron postępowania. Powyższe okoliczności świadczą o wydaniu decyzji organu odwoławczego z naruszeniem art. 138 §2 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro od prawidłowej oceny tych okoliczności zależało zastosowanie w sprawie tego przepisu. Powyższe wskazuje również, że organ odwoławczy niewłaściwie zastosował §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również dokonał błędnej wykładni §5 powołanego rozporządzenia w zw. z §2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. W zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną, jak również ustali, jaki wpływ na uprawnienia stron miało niedoręczenie przez organ pierwszej instancji załącznika graficznego do jego decyzji.