II OSK 979/12

Dnia 17 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 17 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Ł., L. L., W. L. i T. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 886/11 w sprawie ze skargi T. Ł., L. L., W. L. i T. L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2011 r., [...] w przedmiocie doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 886/11 oddalił skargę T. Ł., L. L., W. L. i T. L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]] w przedmiocie doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2010 r., nr [...], którą nakazano współwłaścicielom budynku przy ul. [...] w Warszawie – W. L., L. L., T. L. i T. Ł. doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu poprzez zdemontowanie płyt OSB zasłaniających otwory okienne i drzwiowe pierwszej kondygnacji budynku od strony ul. [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Jak ustalił organ odwoławczy, kamienica położona w Warszawie przy ul. [...] została wpisana do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z [...] lipca 1965 r. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2009 r. kontroli stwierdzono, że dwa otwory okienne i jeden otwór drzwiowy pierwszej kondygnacji budynku od strony ul. [...] są zasłonięte płytami OSB, bez wymaganego prawem pozwolenia organu ochrony zabytków. W ocenie organu dopuszczono się ewidentnej samowoli z naruszeniem przepisu art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto zasłonięcie otworów okiennych i drzwiowych płytami OSB wpływa na wygląd zabytkowej elewacji budynku. Właściciel budynku wpisanego do rejestru zabytków jest bezwzględnie obowiązany do uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wszelkie prace prowadzone przy zabytku. Zdaniem organu odwoławczego organ ochrony zabytków miał pełne podstawy prawne do wydania decyzji zobowiązującej do przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu, we wskazanym w decyzji zakresie. W skardze na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego T. Ł., W. L., L. L. i T. L. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7, 45, 89 i 93 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 6, 7, 8 i 10 k.p.a. polegających na braku należytego zbadania stanu faktycznego i ustalenia prawdy materialnej, jak również szeregu okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie postępowania administracyjnego polegającego na braku wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za bezzasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jak wskazał Sąd, zgodnie z art. 7 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. W sprawie jest bezsporne, że kamienica przy ul. [...] w Warszawie, która jest współwłasnością skarżących została wpisana do rejestru zabytków decyzją z [...] lipca 1965 r. Wpisanie zabytku do rejestru zabytków nakłada na właścicieli zabytku szereg ograniczeń i obowiązków przewidzianych w przepisach ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Między innymi w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawa ta nakłada na właścicieli zabytku obowiązek uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na działania, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. W sytuacji, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu podjęto przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o jakiej stanowi art. 45 pkt 1 lub 2 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie zostało ustalone, w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2009 r., że w zabytkowej kamienicy przy ul. [...], wpisanej do rejestru zabytków, płytami OSB zasłonięto dwa otwory okienne i jeden otwór drzwiowy pierwszej kondygnacji. Na te działania właściciele nie uzyskali pozwolenia organu konserwatorskiego i o takie pozwolenie nie występowali. W ocenie organu konserwatorskiego zasłonięcie otworów okiennych i otworu drzwiowego płytami OSB wpływa na wygląd zabytkowej elewacji budynku. Wobec tego organ wydał decyzję nakazującą doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu poprzez zdemontowanie płyt OSB zasłaniających otwory okienne i drzwiowe tj. decyzji określonej w art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie (...). Wobec powyższego działanie organu konserwatorskiego Sąd uznał za zgodne z powołanymi przepisami ustawy z 23 lipca 2003 r. Powołane w decyzji przepisy art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. są przepisami kompetencyjnymi i nie doszło do ich naruszenia, gdyż w sprawie orzekały organy właściwe według wskazanych przepisów. Przy wydaniu decyzji organy obu instancji nie naruszyły również przepisów postępowania administracyjnego powołanych w skardze. Organ orzekł w oparciu o stan faktyczny, jaki został stwierdzony w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2009 r. Sąd stwierdził również, że organ ponownie rozpoznając sprawę nie miał obowiązku przeprowadzenia ponownych oględzin zabytku a wskazywane przez skarżących zmiany stanu faktycznego pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Skarżący bowiem powołują się na to, że w toku postępowania płyta OSB zasłaniająca otwory okienne i otwór drzwiowy została pomalowana na kolor taki jak elewacja kamienicy na co przedłożyli dokumentację fotograficzną. Tej okoliczności skarżący nie powoływali w toku postępowania przed organem, ale zmiana koloru płyty zasłaniającej otwory nie ma wpływu na istotę sprawy, gdyż organ zakwestionował zasłonięcie otworów, i to bez pozwolenia płytą OSB a nie kolor płyty. Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd uznał za niezasadny również i z tego względu, że organ poinformował współwłaścicieli o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania wniosków i zastrzeżeń w tej sprawie, co wynika z treści pisma z dnia [...] czerwca 2010 r. skierowanego do ówczesnego pełnomocnika skarżących. W odniesieniu do argumentu skarżących, iż umieszczenie w otworach kamienicy płyty OSB uzasadnione koniecznością zabezpieczenia kamienicy przed jej niszczeniem Sąd wskazał ponownie na treść art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie (...) zgodnie z którym to przepisem takie działanie wymaga uzyskania pozwolenia właściwego organu konserwatorskiego, a takiego pozwolenia skarżący nie uzyskali. Powoływanie się przez skarżących na wygląd kamienic przy ul. [...],[...] i [...] oraz [...] i [...] nie ma znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji, gdyż wskazane kamienice nie są przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku T. Ł., L. L., W. L. i T. L., reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędną wykładnię, b) art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędne zastosowanie, c) art. 2 w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu właściwe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej ma zasadnicze znaczenie i z uwagi na to wskazana ustawa wprowadziła przymus adwokacko-radcowski w zakresie sporządzania tej skargi. Przepis art.174 p.p.s.a. wskazuje, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona przez pełnomocnika skarżących T. Ł., L. L., W. L. i T. L. nie została w całości sporządzona prawidłowo, myli wskazane podstawy skargi kasacyjnej i zgłasza zarzuty abstrahujące od roli, zasad i kompetencji sądów administracyjnych. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się do tej części zarzutów, których konstrukcja nie budzi zastrzeżeń. W tym więc zakresie odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że nie mógł zostać uznany za uzasadniony zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.). Stosownie do tego przepisu, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Skarżący wywodzą, że Sąd I instancji niewłaściwie przyjął, iż przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, z uwagi bowiem na konstrukcję przepisu art. 36 ust. 1 ww. ustawy, należałoby przyjąć, iż prace określone w pkt 1 dotyczą zabytków ruchomych. Uznając powyższe argumenty za nieuzasadnione w pierwszej kolejności wskazać należy, że definiując pojęcia, jakimi posługuje się ustawa o ochronie zabytków (...), w jej art. 3 przyjęto, że zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadana wartość historyczną, artystyczną lub naukową (pkt 1). Powołany w podstawach kasacyjnych przepis art. 36 ust. 1 tej ustawy wymienia prowadzone przy zabytkach działania, które wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Uwzględniając rodzaj i charakter wyszczególnionych w tym przepisie działań zauważyć należy, że tam, gdzie ustawodawca wiąże konieczność posiadania pozwolenia z rodzajem zabytku, to wyraźnie zaznacza, że działanie to dotyczy tylko zabytku ruchomego (pkt 7, pkt 12), bądź tylko zabytku nieruchomego (pkt 6 i pkt 8). Powyższe świadczy więc o tym, że tam, gdzie mowa jest o "zabytkach", należy przez to rozumieć zarówno zabytki ruchome, jak i nieruchome. Tym samym zgodzić się należy z Sądem I instancji, że prace polegające na zasłonięciu otworów okiennych i drzwiowych prowadzone przy wpisanej do rejestru zabytków nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, wymagały, stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, autor skargi kasacyjnej uzasadnia "niewykonalnością zaskarżonej decyzji". W jego ocenie decyzja ta nie określa precyzyjnie na czym mają polegać prace dla doprowadzenia zabytku do najlepszego stanu oraz kto i według jakich kryteriów ma je ocenić. Zarzut ten jest o tyle nieuzasadniony, że w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2011 r. wyraźnie wskazano, iż nałożony na właścicieli kamienicy nakaz przeprowadzenia prac dotyczy: zdemontowania płyt OSB zasłaniających otwory okienne i drzwiowe pierwszej kondygnacji budynku od strony ul. [...], w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Powyższy zakres został więc wyraźnie określony, nie budząc wątpliwości co do rodzaju nakazanych prac. Brak jest zatem podstaw do uznania za zasadny zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, w świetle bowiem akt sprawy zasłonięcie w 2009 r. dwóch otworów okiennych i jednego drzwiowego w kamienicy wpisanej do rejestru zabytków płytami OSB, musiało skutkować wydaniem decyzji nakazującej doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu. Przyjęty zaś termin realizacji tego obowiązku uwzględniał zakres prac, do jakich zobowiązani zostali właściciele kamienicy. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 2 w zw. z art. 32 Konstytucji RP, który skarżący uzasadniają nierównym traktowaniem właścicieli zabytków przez organ, który uzależniał podejmowanie działań w powyższym trybie od tego, czy właścicielem zabytku są osoby prywatne, czy też zabytek pozostaje w zarządzie władz miasta. Wskazać należy, że podejmowane przez organy działania w zakresie ochrony zabytków mają ze swej istoty charakter indywidualny i jednostkowy. Stąd też z działań organu, bądź też ich braku w odniesieniu do innego podmiotu nie można wywodzić korzystnych dla siebie skutków prawnych, jeżeli pozostają one w sprzeczności z dokonaną w ustalonym stanie faktycznym prawidłową wykładnią prawa materialnego. W konsekwencji za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że Sąd dokonał błędnej oceny stanu faktycznego nie uwzględniając powodów, dla których przeprowadzono prace przy zabytku, które w istocie miały stanowić tymczasowe zabezpieczenie przed osobami trzecimi. Stwierdzić należy, że Sąd I instancji, uwzględniając wszelkie okoliczności wynikające z akt sprawy, jak również mając na uwadze podnoszone w skardze argumenty, zasadnie oddalił skargę uznając, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie zostały naruszone tak przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.