II OSK 2222/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz del. NSA Anna Żak Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1286/10 w sprawie ze skargi U. Z. i A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r., II SA/Gl 1286/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (zwany dalej "WSA") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (zwanego dalej: SKO) z dnia [...] września 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Tworóg (zwanego dalej "wójtem"), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od SKO na rzecz skarżących U. Z. i A. Z. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem złożonym w dniu 25 lipca 2008 r. inwestorka K. G. zwróciła się do wójta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako budowa 50 budynków jednorodzinnych na wskazanych działkach w miejscowości B. przy ul. [...] w Gminie Tworóg. W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy, w ramach którego K. G. zmieniła swój wniosek ograniczając go poprzez rezygnację z 4 projektowanych budynków, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] wójt ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji określonej w osnowie jako budowa "46 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w ramach działek o numerach: [...] w miejscowości B. w gminie T.". Wydanie tej decyzji poprzedzone zostało sporządzeniem jej projektu wraz z analizą dotyczącą warunków i zasad zagospodarowania przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał przepisy art. 4, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami - zwanej dalej "upzp"). W uzasadnieniu wskazano, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, a przeprowadzona analiza odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wyniki tej analizy wraz z załącznikiem graficznym stanowiły załącznik do decyzji. Obszernie przedstawiono także przebieg dotychczasowego postępowania odnosząc się w szczególności do wnoszonych w jego toku zarzutów i uwag przez obecnie skarżących U. i A. Z., opisano też przebieg przeprowadzonej rozprawy administracyjnej oraz dodatkowych podejmowanych przez organ czynności. W konkluzji stwierdzono, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 upzp, a w trakcie prowadzonego postępowania dokonano uzgodnień wynikających z przepisów art. 53 ust. 4 oraz art. 64 tejże ustawy. Odwołanie od wydanej przez wójta decyzji wnieśli U. i A. Z. - właściciele sąsiedniej nieruchomości, domagając się jej uchylenia i wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, względnie uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego rozpatrzenia. Zarzucili w szczególności naruszenie art. 60, art. 61 ust. 1 i 5 oraz art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 upzp, art. 71, art. 72 i art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zmianami), art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zmianami), art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity ustawy: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa") oraz art. 7 i art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zmianami). W uzasadnieniu odwołujący wskazali, że z uwagi na charakter terenu, na którym ma być realizowana inwestycja (teren nielegalnego składowiska odpadów przetwórstwa mięsnego, sąsiedztwo fermy indyczej i ferm kurczaków), w postępowaniu powinny w sposób szczegółowy i jednoznaczny zostać wyjaśnione kwestie oddziaływania inwestycji na życie i zdrowie ludzi, a więc kwestie dotyczące możliwości realizacji planowanej inwestycji z punktu widzenia przepisów sanitarnych. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...] września 2010 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest podstaw do jej uchylenia lub zmiany. W skardze do WSA U. i A. Z. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Powtórzyli zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, na które powoływali się w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 i 2 kpa. W obszernym uzasadnieniu powielili swoje argumenty przedstawione wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, polemizując przy tym ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazali, że działki objęte decyzjami wydanymi w niniejszym postępowaniu były również przedmiotem odrębnego postępowania, które zostało rozstrzygnięte ostateczną decyzją SKO z dnia [...] września 2010 r. W ich ocenie stan taki jest niedopuszczalny, albowiem w obrocie występują dwie ostateczne decyzje dotyczące tych samych działek budowlanych, co naraża ich na konieczność opłacenia dwóch skarg. Zaznaczyli, że wprowadzenie spornych działek do obrotu poprzez ich sprzedaż spowoduje powstanie szkody po stronie ich nabywców. Wskazali ponadto, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla spornego terenu spowoduje wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy. Uchwalenie takiego planu jest kwestią kilku miesięcy, a działki których dotyczy postępowanie najprawdopodobniej zostaną uznane w planie za teren przemysłowy. Podnieśli nadto, że decyzja ustalająca warunki zabudowy wskazuje m. in. działkę nr [...], pomimo że wniosek działki tej nie obejmuje. Skarga zawierała również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek ten został przez WSA oddalony postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się dodatkowo do zarzutu dotyczącego wydania dwóch decyzji administracyjnych w tej samej sprawie SKO uznało go za całkowicie chybiony. Zarówno wójt jak i SKO istotnie wydały bowiem wprawdzie dwie decyzje w sprawie inwestycji projektowanych przez K. G., ale każda z tych decyzji dotyczy jednak innego zakresu inwestycji, to jest budowy 7 budynków mieszkalnych i budowy 46 budynków mieszkalnych. W sprawie natomiast podniesionego w skardze błędnego numeru jednej z działek Kolegium wskazało, iż cyt. "zostanie wydane stosowne postanowienie". Pismem procesowym z dnia 29 grudnia 2010 r. uczestniczka postępowania K. G. zakwestionowała tezy skarżących wykazując, że ich zarzuty są nieuzasadnione. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wójta WSA wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2008 r. K. G. zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków jednorodzinnych na działkach [...] w miejscowości B. w gminie T. W konsekwencji w taki właśnie sposób obszar, na którym zlokalizowana ma zostać inwestycja, określany był w decyzjach odmawiających ustalenia warunków zabudowy (z 2008 i 2009 r.) oraz decyzjach SKO, uchylających rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjne do ponownego rozpoznania. W trakcie jednak kolejnego rozpoznawania sprawy z nieznanych przyczyn jedna z działek została oznaczona odmiennie nie jako działka nr [...] lecz jako działka nr [...]. Numer ten figuruje w części tekstowej stanowiącej załącznik do decyzji pierwszoinstancyjnej "Analizy architektoniczno-urbanistycznej" (na marginesie wskazać należy, że w niezgodzie z dołączoną mapą), znalazł się w osnowie decyzji pierwszoinstancyjnej, a następnie w osnowie zaskarżonej w niniejszym postępowaniu sądowym decyzji SKO. Zdaniem WSA, jak wynika z akt sprawy i co słusznie podnieśli skarżący, ustalono warunki zabudowy terenu dla działki nie objętej wnioskiem K. G., nie ustalono natomiast warunków tych dla działki nr [...], którą złożony wniosek obejmował. W konsekwencji zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą ostać się w obrocie prawnym, pozostają bowiem w niezgodzie z obszarem inwestycji określonym we wniosku (nie zezwalając w efekcie K. G. na podjęcie dalszych działań, takich jak ubieganie się o pozwolenie na budowę w odniesieniu do działki nr [...]). Sąd zwrócił też uwagę na fakt, iż w odpowiedzi na skargę SKO wyjaśniło, że w sprawie "błędnego numeru jednej z działek objętych wnioskiem zostanie wydane stosowne postanowienie". Sąd podkreślił, że błędny numer działki nie stanowi omyłki pisarskiej, którą można sprostować w drodze art. 113 § 1 kpa. W konsekwencji, za Naczelnym Sądem Administracyjnym (zwany dalej "NSA"), który w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 września 2009 r., II OSK 1439/08, wyraził pogląd, podzielany przez skład orzekający WSA, że niewłaściwe wskazanie w decyzji numerów działek nie ma charakteru oczywistej omyłki, której sprostowania można dokonać poprzez usunięcie w osnowie decyzji jednego numeru działki i wstawienie w to miejsce numeru odmiennego w trybie art. 113 § 1 kpa. Sprostowanie służy bowiem wyłącznie do usuwania nieistotnych wadliwości decyzji. Nie mogą zatem podlegać sprostowaniu w opisanym wyżej trybie błędy i omyłki istotne Oznaczenie zaś numeru działki stanowi istotny element rozstrzygnięcia, gdyż konkretyzuje dopuszczalność podejmowania określonych działań w precyzyjnie oznaczonym miejscu. WSA nie podzielił z kolei pozostałych podniesionych w skardze zarzutów uznając je za niezasadne. Wnosząc skargę kasacyjną na powyższy wyrok WSA pełnomocnik uczestnika postępowania M. K. zaskarżył go w całości zarzucając WSA obrazę przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, w następstwie czego Sąd uwzględnił skargę skarżących, oraz obrazę przepisów postępowania a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ówcześnie obowiązujący tekst: Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa") poprzez naruszenie prawa postępowania w administracji a to art. 113 kpa, polegające na uznaniu, że błędny numer działki [...] nie ma charakteru oczywistej omyłki, którą można sprostować postanowieniem. W uzasadnieniu wskazano, że WSA dokonał błędnej wykładni art. 113 § 1 kpa, bowiem zgodnie z art. 113 § 1 kpa, organ administracyjny może z urzędu lub na żądanie strony sprostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach, a w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z taką oczywistą omyłką popełnioną prawdopodobnie przez maszynistkę przepisującą decyzję. Potwierdza powyższe stanowisko również fakt, iż wszystkie objęte wnioskiem działki łamane są przez 18 z wyjątkiem spornej działki, która o tym numerze prawdopodobnie w ogóle nie istnieje. Mając powyższe na uwadze autor skargi kasacyjnej wniósł jak na wstępie albowiem istnieje możliwość poprawienia numeru działki z [...] na prawidłowy numer [...] w drodze postanowienia wójta. Jednocześnie wniesiono o zwolnienie uczestnika od obowiązku poniesienia kosztów sądowych od skargi kasacyjnej albowiem w obecnej sytuacji finansowej nie jest w stanie ich ponieść bez uszczerbku dla utrzymania siebie i rodziny. Odpowiadając na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) przed NSA. W uzasadnieniu wskazano, że wyrok WSA odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w kasacji są nieuzasadnione. Skarżący podzielają ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż sprostowanie w decyzji administracyjnej numeru działki, określającego w istocie, której nieruchomości sprawa dotyczy, nie jest możliwe w drodze postanowienia. W ocenie skarżących nie można się również zgodzić z twierdzeniem kasacji, jakoby błąd w oznaczeniu numeru działki był widoczny na pierwszy rzut oka, bez przeprowadzania dodatkowych ustaleń. Faktem jest bowiem, iż stwierdzenie tego błędu wymagało sięgnięcia do dodatkowych dokumentów, w szczególności do wniosku o wydanie decyzji. W kolejnej odpowiedzi na skargę kasacyjną - odpowiedzi SKO - wniesiono o uwzględnienie skargi, wskazując w uzasadnieniu, że określenie nieruchomości w decyzji poprzez podanie w tej decyzji błędnego numeru (części numeru) jednej z działek stanowi oczywistą omyłkę popełnioną przez osobę piszącą treść decyzji. Wskazuje na to także fakt, iż w aktach sprawy i załączonych do akt mapach oznaczenia działek są prawidłowe i brak jest działki oznaczonej w sposób "łamane przez [...]" , a wszystkie działki oznaczone są "łamane przez [...]" z wyjątkiem spornej działki (oznaczonej [...]), i jak słusznie zauważa autor skargi kasacyjnej, działka o takim numerze prawdopodobnie nie istnieje. "W przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wnosi o odstąpienie od żądania kosztów postępowania kasacyjnego w całości, gdyż Kolegium popiera argumenty skargi kasacyjnej i nie przyczyniło się do stanowiska, że nie można sprostować błędu pisarskiego, jak w przedmiotowej sprawie". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie są uzasadnione. NSA w pełni akceptuje rozstrzygnięcie dokonane przez WSA i uznaje je za własne. NSA wskazuje więc, że sprostowanie o którym mowa w art. 113 § 1 kpa służy wyłącznie do usuwania nieistotnych wadliwości decyzji, a tym samym, nie mogą podlegać sprostowaniu w opisanym wyżej trybie błędy i omyłki istotne. Za takie zaś, zdaniem NSA, należy uznać wadliwe oznaczenie numeru działki w decyzji, gdyż numer ten konkretyzuje dopuszczalność podejmowania określonych działań faktycznych i prawnych w precyzyjnie oznaczonym miejscu. NSA rozumie oczywiście argumenty autora skargi kasacyjnej i SKO, jak również dostrzega nie do końca sprecyzowaną - tak w orzecznictwie jak i w doktrynie - "płynną" granicę pomiędzy błędami pisarskimi i rachunkowymi oraz innymi oczywistymi omyłkami w wydanych przez organy administracji decyzjach a błędami istotnymi, niepodlegającymi rektyfikacji na podstawie art. 113 § 1 kpa. Należy jednak zdecydowanie podkreślić, że pomimo "zewnętrznego" charakteru spornego błędu, zbliżonego w swej istocie do błędu pisarskiego, błąd w numerze działki niesie za sobą bardzo istotne konsekwencje. Sam autor skargi kasacyjnej, jak i popierającą ją SKO - pewnie nieświadomie - podkreślają wagę spornego błędu stwierdzając w swoich pismach procesowych, że "działka o [mylnym numerze] prawdopodobnie w ogóle nie istnieje". Zatem nie wykluczają, że utrzymanie w mocy obarczonych błędem decyzji wójta i SKO mogłoby spowodować ustalenie warunków zabudowy dla działki, która nie istnieje, albo dla której nikt o ustalenie takich warunków nie wnosił, albo - być może - dla działki, dla której tych warunków nie można w ogóle ustalać, gdyż znajduje sie ona na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego. Tak więc konsekwencje tego "pisarskiego" błędu organu są na tyle poważne, że WSA trafnie wyrugował dotknięte nimi orzeczenia z obrotu prawnego. Na marginesie NSA wskazuje, iż skarga kasacyjna może być sporządzona tylko przez profesjonalistę w osobie adwokata lub radcy prawnego. Regulacja ta ma zapewnić m. in. właściwy poziom pism wnoszonych do NSA. NSA wskazuje, że autor skargi kasacyjnej nie dochował należytej staranności sporządzając skargę kasacyjną, bowiem zapomniał, o istotnym elemencie konstrukcyjnym skargi kasacyjnej a mianowicie wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 ppsa in fine). NSA rozpoznał skargę kasacyjną mimo wskazanego braku ponieważ z uzasadnienia skargi kasacyjnej dało się ustalić zamiar autora skargi kasacyjnej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ppsa, należało orzec jak w sentencji.