II SA/Bk 190/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi K. Ł.-K. i M. R. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Wnioskiem z dnia 2 grudnia 2009 r. K. Ł. – K. i M. R. zwróciły się Starosty B. o wyjaśnienie "na podstawie jakich dokumentów i w którym roku na mapie ewidencyjnej obręb 0007 – J. S. dokonano geodezyjnego podziału działki o numerze ewidencyjnym 20/2. Wnioskodawczynie podały, że posiadane przez nie dokumenty wykazują inną powierzchnię i inne usytuowanie granic działki niż mapa ewidencyjna. Rozbieżności te powodują, że budynek gospodarczy, który przez 50 lat znajdował się na ich działce aktualnie znajduje się poza jej granicami. Do wniosku dołączono: - protokół Sądu Powiatowego w B. z dnia [...] lipca 1960 sygn. akt [...] z treści którego wynika, że w wyniku zawartej ugody L. M. przeniósł na A. i F. W. prawo własności do placu budowlanego położonego w J. S. o powierzchni 414 m2 w granicach od zachodu szosa do T. długości tej granicy 18,10 m, od północy działka L. M. o długości 8 m, od południa Zarząd Komunikacji Drogowej o długości 34,50 m. Wskazano, że granica od północy jest prostopadła do szosy, ma długość 10 m, następnie jest lekko załamana na południe i długość tego załamania ma 20 m, - kopię projektu budynku gospodarczego zatwierdzoną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w dniu 3 maja 1963 r. wraz ze szkicem sytuacyjnym przedmiotowej działki. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Starosta B., na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 193, poz. 1287 ze zm.), § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 98, poz. 1071), odmówił aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, polegającej na dokonaniu zmiany przebiegu granic działki oznaczonej nr 20/2 położonej w obrębie J. S., gm. T. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że dane opisujące przebieg granic działki pierwotnie oznaczonej numerem 16/1 wykazano w ewidencji gruntów obrębu J. S., gm. T. na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w B. z dnia [...] lipca 1960 r. sygn. akt [...]. W rejestrze gruntów założonym w 1962 r., pod pozycją rejestrową nr 81 ujawniona została działka oznaczona nr 16/1, której pole powierzchni w wielkości 0,04 ha określono z dokładnością zapisu do 0,01 ha (1 ar). W 1986 r. na przedmiotowym obrębie dokonano odnowienia operatu ewidencji gruntów. Na skutek odnowienia operatu działka nr 16/1 otrzymała nowy numer 20/2 i powierzchnię 0,04 ha. W 2007 r. na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. zostało przeprowadzone przez Wojewodę P. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 8 Warszawa - Białystok - Augustów - Suwałki na odcinku Jeżewo - Białystok. Powyższym postępowaniem objęto również działkę nr 20/2. Decyzją Wojewody P. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej zatwierdzono między innymi projekt podziału działki nr 20/2, w wyniku którego wydzielono działki: nr 20/6 o polu powierzchni 0,0120 ha – działka ta przeszła pod drogę krajową, nr 20/7 o polu powierzchni 0,0285 ha – działka ta pozostała własnością dotychczasowych właścicieli. W dniu 21 stycznia 2010 r. wnioskodawczynie złożyły pismo w którym zakwestionowały przebieg granic działki pierwotnie oznaczonej nr 16/1, wykazany na mapie ewidencyjnej, wskazując iż jest on niezgodny z granicą wyznaczoną w postępowaniu sądowym. Ponadto zażądały, by w operacie ewidencji gruntów granice działki nr 20/2 oraz jej powierzchnię wykazać na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w B. z dnia [...] lipca 1960 r. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził konieczność pozyskania dodatkowych dokumentów określających stan prawny przedmiotowej działki i w tym celu zwrócił się do Sądu Rejonowego w B. II Wydział Cywilny z wnioskiem o wydanie z akt uwierzytelnionej kopii protokołu z dnia [...] lipca 1960 r. oraz kopii dokumentacji geodezyjnej znajdującej się w aktach sprawy. W odpowiedzi Sąd poinformował, że żądana kopia nie może być wydana z uwagi na fakt, iż akta sprawy zostały zniszczone. W następstwie ustalenia, że dane wynikające z dokumentacji opisującej przebieg granic działki są niespójne organ zlecił Przedsiębiorstwu Usług Geodezyjnych i Kartograficznych sporządzenie dokumentacji geodezyjnej, w celu doprowadzenia do zgodności stanu istniejącego ze stanem prawnym. W wyniku realizacji zlecenia uprawniony geodeta uprawniony sporządził szkic (w skali 1:250) obrazujący zasięg prawa własności działki nr 20/2 w oparciu o istniejące dokumenty, jak również przedstawił faktyczny sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Ponadto ustalił, że: - z dostarczonych przez osoby zainteresowane dokumentów nie można jednoznacznie określić przebiegu granic działki nr 20/2, albowiem w protokole Sądu Powiatowego w B. z dnia [...] lipca 1960 r. o zawarciu przez strony ugody co do przebiegu granicy określono przebieg granic w sposób opisowy, zaś szkic działki siedliskowej opisany jako "sporządzony zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego z dnia [...] lipca 1960 r." zawiera jedynie miary czołowe nie odniesione do osnów geodezyjnych, - w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. odnaleziono dokumentację z wydzielenia działki sąsiedniej, która obecnie odpowiada działce oznaczonej nr 21, sporządzoną w 1963 r. i podobnie jak w powyżej opisanym przypadku dokumentacja geodezyjna zawiera tylko miary czołowe opisujące granice działki, nie odniesione na osnowę geodezyjną, - w 1973 r. w trakcie pomiarów gruntów wsi J. S. do założenia mapy ewidencyjnej i aktualizacji operatu ewidencji gruntów na szkicu polowym wykazano pomiar m. in. działki nr 20/2 - dane tego pomiaru posłużyły do obliczenia powierzchni działki nr 20/1 i do regulacji jej stanu prawnego w trybie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jak również przyjęto je w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 8, - stan użytkowania na gruncie działki nr 20/2 jest odmienny niż wykazany w opisowej powyższej dokumentacji. W wyniku przeprowadzonej analizy geodeta jednoznacznie stwierdził, że dane z postępowania sądowego oraz z wydzielenia w 1963 r. działki sąsiedniej oznaczonej obecnie nr 21 nie spełniają obecnie obowiązujących standardów technicznych i nie mogą stanowić podstawy do ujawnienia ich w operacie ewidencyjnym. W zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. nie odnaleziono innych dokumentów określających przebieg granic działki nr 20/2. Na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów nie można wprowadzić zmian w operacie ewidencyjnym w odniesieniu do działki nr 20/2 zgodnie z żądaniem zainteresowanych. Organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wprowadzenie ewentualnych zmiana w operacie oznaczałoby dokonanie zmiany granic i powierzchni działek ewidencyjnych a więc dotyczyłoby zmiany zasięgu własności a tych w drodze czynności technicznej, jaką jest aktualizacja ewidencji gruntów i budynków zmieniać nie można. W konsekwencji przyjęto, że sprawa nie może być załatwiona w trybie postępowania administracyjnego, ponieważ dotyczy ustalenia zasięgu prawa własności działki, a to wykracza poza sferę działania organów administracji. Z decyzją tą nie zgodziły się K. Ł.- K. i M. R. i wniosły odwołania. Wojewoda P. decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygniecie I – instancyjne. W uzasadnieniu podano, że uprawniony geodeta przedstawiając organowi wyniki analizy stwierdził, że dane z postępowania sądowego oraz z wydzielenia w 1963 r. działki oznaczonej obecnie nr 21, nie spełniają obecnie obowiązujących standardów technicznych do jednoznacznego określenia przebiegu granicy między działką nr 20/7 (stary nr 20/2 ) i 21. W związku z tym nie mogą stanowić podstawy do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu J. S. Na potwierdzenie zasadności swojego stanowiska geodeta, przedłożył załącznik graficzny, obrazujący przebieg granicy działki nr 20/2: 1. według dokumentacji Sądu Powiatowego z 1960 r., 2. z wydzielenia działki nr 21 z 1963 r. 3. z pomiaru w 1973 r., 4. dane z aktualnego pomiaru na gruncie (ogrodzenia, budynki, mur oporowy ), 5. dane po uwzględnieniu rozbudowy drogi krajowej nr 8. Organ II instancji stwierdził, że organy administracji publicznej do spraw geodezji nie są kompetentne do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów, jeżeli dotyczy ona zmiany zasięgu prawa własności. Dokonanie takiej zmiany wymaga ingerencji w stosunki własnościowe, do czego nie są upoważnione organy administracji publicznej do spraw geodezji. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawców do gruntu. Stąd poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji, nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. W postępowaniu dotyczącym zmian, w ewidencji gruntów nie można oceniać aktów, orzeczeń i czynności prawnych objętych § 12 rozporządzenia wykonawczego w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ani uzależniać zmian w ewidencji, od wyniku takiej oceny. Dlatego też zmianę powierzchni i przebiegu granic działek dotyczącą stanów własnościowych, w trybie administracyjnym można dokonać tylko w postępowaniu rozgraniczeniowym (art. 29 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Zmiana granic jak i powierzchni działek w przedmiotowej sprawie wymaga przedstawienia stosownej dokumentacji, sporządzonej w odpowiednich postępowaniach rozgraniczeniowych, podziałowych bądź sądowych w zakresie dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięć sądowych. Od decyzji tej K. Ł. – K. i M. R. wywiodły skargę do sądu administracyjnego i podniosły, że nie zgadzają się z tym rozstrzygnięciem przede wszystkim dlatego, że organy nie zrozumiały ich prośby. Wskazały, że wnosiły o podanie na podstawie jakich dokumentów dokonano podziału ich działki nr 20/2. Skarżące podniosły, że nie zgłaszają zmian w ewidencji gruntów i budynków tylko wnoszą o sporządzenie jej zgodnie z prawomocną dokumentacją, tj. postanowieniem sądu z dnia 1 lipca 1960 r. Wywodzą, że postanowienie sądu wyznacza inny przebieg granic niż granice naniesione na mapie ewidencyjnej co świadczy, że geodezyjnego podziału dokonano na podstawie innych nie znanych im dokumentów, które do dnia dzisiejszego nie zostały im udostępnione. Podniosły, że dokumentacja jaką posiadają świadczy o innym przebiegu granic działki, która prawdopodobnie uległa zmianie przy dokonywaniu w 1973 r. aktualizacji operatu. Skarżące wywodzą, że nie zrozumiałym jest nakazanie im doprowadzenie na własny koszt do zgodności dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej podczas, gdy to urząd dokonał zmian niezgodnych ze stanem prawnym. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności, biorąc pod uwagę, główny zarzut skargi, dotyczący tego, że organy nie zrozumiały wniosku skarżących i prowadziły postępowanie w zakresie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy one nie zgłaszały zmian a wnosiły "o podanie na podstawie jakich dokumentów dokonano podziału ich działki nr 20/2" i "o sporządzenie ewidencji zgodnie z prawomocną dokumentacją, tj. postanowieniem sądu z dnia [...] lipca 1960 r." Zdaniem skarżących postanowienie sądu wyznacza inny przebieg granic niż granice naniesione na mapie ewidencyjnej co świadczy, że geodezyjnego podziału dokonano na podstawie innych nie znanych im dokumentów, które do dnia dzisiejszego nie zostały im udostępnione. W ocenie Sądu wniosek skarżących został prawidłowo zinterpretowany przez organy. Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U nr 30, poz. 163 ze zm.) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: w przypadku gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty a w przypadku budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Bez wątpienia treść żądania skarżących dotyczy wprowadzenia zmiana w zakresie przebiegu granicy działki oznaczonej nr 20/2 położonej w obrębie J. S., gm. T. Nadto podnieść należy, że z uzasadnień organów obu instancji wynika na podstawie jakich dokumentów dokonano podziału ich działki. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że: - pierwotne dane opisujące przebieg granic działki oznaczonej numerem 16/1 w ewidencji gruntów obrębu J. S., gm. T. wykazano na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w B. z dnia [...] lipca 1960 r. sygn. akt [...]., - w 1986 r. na przedmiotowym obrębie dokonano odnowienia operatu ewidencji gruntów - na skutek odnowienia operatu działka nr 16/1 otrzymała nowy numer 20/2, - decyzją Wojewody P. z dnia [...] listopada 2007 r. nr 10/2007 o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej zatwierdzono między innymi projekt podziału działki nr 20/2, w wyniku którego wydzielono działki: nr 20/6 o polu powierzchni 0,0120 ha – działka ta przeszła pod drogę krajową, nr 20/7 o polu powierzchni 0,0285 ha – działka ta pozostała własnością dotychczasowych właścicieli. Z powyższego wynika, że stan prawny przedmiotowej działki został pierwotnie zaewidencjonowany na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w B. z dnia [...] lipca 1960 r. sygn. akt [...] a następnie na podstawie decyzji Wojewody P. z dnia [...] listopada 2007 r. nr 10/2007 o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. Skarżące wskazały na rozbieżności pomiędzy faktycznym a prawnym stanem działki ujawnionym w ewidencji. Podniosły, że istnieją rozbieżności co do jej powierzchni i usytuowania, wynikającymi z mapy ewidencyjnej sporządzonej w wyniku podziału działki i z postanowienia Sądu Powiatowego w B. z dnia [...] lipca 1960 r. Rozbieżności te powodują, że budynek gospodarczy, który przez 50 lat znajdował się na ich działce aktualnie znajduje się poza jej granicami. Z ustaleń uprawnionego geodety istotnie wynika, że stan użytkowania na gruncie działki nr 20/2 jest odmienny niż wykazany w dokumentacji. Dokumentacja geodezyjna zawiera jednak tylko miary czołowe opisujące granice działki nieodniesione na osnowę geodezyjną co oznacza, że na ich podstawie nie można jednoznacznie określić przebiegu granicy przedmiotowej działki (postanowienie Sądu Powiatowego w B. z dnia [...] lipca 1960 r. oraz dokumentacja z wydzielenia działki sąsiedniej, która obecnie odpowiada działce oznaczonej nr 21, sporządzona w 1963 r.). Rozbieżności pomiędzy stanem użytkowania a stanem prawnym działki nr 20/2 wyjaśniono w ten sposób, że w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 8 posłużono się pomiarami dokonanymi w 1973 r. w celu założenia mapy ewidencyjnej i aktualizacji operatu ewidencji gruntów na szkicu polowym (kolor ciemnozielony szkicu sporządzonego przez geodetę). W konkluzji stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w ten sposób, że działka nr 20/2 jest użytkowana w innym zakresie niż to wynika z jej stanu prawnego, a istniejąca dokumentacja geodezyjna nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zmiany usuwającej tę niezgodność. Podnieść przy tym należy, że gdyby nawet postanowienie Sądu Powiatowego z 1960 r. mogło stanowić podstawę do wprowadzenia zmiany w ewidencji to ze szkicu sporządzonego przez geodetę wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy znajdowałby się również poza granicami faktycznie użytkowanej działki. Zgodzić się zatem należy z organami, że w przedmiotowej sprawie zmiana granicy jak i powierzchni działki wymaga zmiany zasięgu prawa własności. Organy do spraw geodezji nie są kompetentne do rozstrzygania takich kwestii. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach i budynkach, ich właściciel oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami. Wobec powyższego zapisy w ewidencji mają wyłącznie charakter techniczno- deklaratoryjny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do grunty lub budynku. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (vide: wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1998r., sygn. akt II SA 766/98, pub. LEX nr 41298). Ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności) - art. 22 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Skarżące nie przedstawiły żadnej dokumentacji sporządzonej po wprowadzeniu do ewidencji gruntów danych wynikających z decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej a organ ewidencyjny nie może we własnym zakresie oceniać tego aktu. Dlatego też należy powtórzyć za organem, że skarżące zmianę powierzchni i przebiegu granicy działki nr 20/2 mogą dokonać w postępowaniu rozgraniczeniowym (art. 29 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Na marginesie Sąd zauważa, że zgodnie z § 54 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, organy administracji geodezyjno-kartograficznej mogą z urzędu przeprowadzić weryfikację danych ewidencyjnych w zakresie zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji oraz zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie. W świetle § 88 w/w rozporządzenia weryfikacja ta może być po raz pierwszy przeprowadzona w 2011 roku. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr. 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.-