III SA/Po 276/11

Dnia 02 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek (spr.) WSA Beata Sokołowska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska – Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi x na informację Zarządu Województwa z dnia [...] . nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego o d d a l a s k a r g ę W dniu 30 sierpnia 2010 r. Instytucja Zarządzająca WRPO na lata 2007-2013 ogłosiła konkurs nr [...] dla Działania 2.5 Rozwój miejskiego transportu zbiorowego, Schemat II Zakup nowego taboru w ramach miejskiego systemu transportu publicznego. Termin składania wniosków upłynął w dniu 4 października 2010 r. W dniu 1 października 2010r. x złożyła wniosek o dofinansowanie wraz z pozostałą dokumentacją aplikacyjną projektu. W wyniku przeprowadzonej weryfikacji, wnioskodawca (pismem z dnia [...] r.) został poinformowany o negatywnej ocenie formalnej wniosku. W dniu 10 grudnia 2010 r. do UMWW Biura Obsługi Funduszy za pośrednictwem Departamentu Wdrażania Programu Regionalnego wpłynął protest Zakładu w sprawie oceny formalnej przedmiotowego wniosku. W swoim proteście zainteresowany podważał ocenę wniosku dokonaną na podstawie kryterium formalnego nr 1.7 [...] Orzeczeniem komisji Odwoławczej z dnia [...] r. oddalono protest w całości. W uzasadnieniu wskazano, że w piśmie o korektę z dnia [... r. w punkcie 10 poproszono o przedstawienie dokumentu, który potwierdzałby realizację zadań przez wnioskodawcę zgodnie z wymaganiami konkursu. Z uwagi na prowadzenie działalności transportowej na terenie sąsiedniej gminy, poproszono o dokument, który świadczyłby o statusie podmiotu wewnętrznego wnioskodawcy. W wyjaśnieniach zakład poinformował, że w wyniku przeprowadzonej procedury przetargowej świadczy usługi na linii komunikacyjnej [...] Sytuacja ta stała się przyczyną negatywnej oceny formalnej projektu, jako naruszająca postanowienia konkursowe. Należy zauważyć, zdaniem komisji, że to Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym decyduje na jakich zasadach będzie udzielać wsparcia. Komisja ustaliła, że już w ogłoszeniu o konkursie znalazł się zapis, że wsparcie będzie udzielane zgodnie z Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w transporcie zbiorowym. Przedmiotowe Wytyczne (zgodnie z pkt. 17) stosuje się do Działania 2.5 Schemat II WRPO na lata 2007 - 2013 z uwagi na fakt, iż przewiduje ono dofinansowanie podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w sektorze transportu zbiorowego osób. Komisja uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazała, że punkt 64 Wytycznych zawęża zakres świadczenia usług publicznych do terenu macierzystej jednostki samorządu terytorialnego za wyjątkami, gdy podstawą świadczenia usług jest: odpowiednie porozumienie jednostek samorządu terytorialnego, przepis prawa, usługa świadczona jest na zlecenie terytorialnie właściwego związku międzygminnego. Nie można za element gospodarki komunalnej, zdaniem organu, uznać świadczenia usług publicznych poza terytorium macierzystej jednostki samorządu terytorialnego, chyba że można wykazać, że świadczenie usług poza tym terytorium jest niezbędne do zapewnienia właściwego ich wykonywania na terytorium własnym. W sytuacji jeżeli spółka podejmie świadczenie usług publicznych na terenie innej j.s.t.. poza ww. wyjątkami traci charakter podmiotu wewnętrznego w rozumieniu Wytycznych. Zainteresowana spółka zarzuciła w proteście naruszenie punktu 4f Wytycznych. W punkcie tym znajduje się definicja podmiotu wewnętrznego, z której wynika, iż jednostka ta wykonuje swoją działalność w zasadniczej części na rzecz kontrolującego ją organu lub grupy organów. Komisja wskazała jednak, na jej zdaniem, przepis szczególny, tj. punkt 64 Wytycznych, który wyłącza przepis ogólny zawarty w punkcie 4f. Organ oceniający podkreślił, że w żaden sposób nie negował możliwości świadczenia usług poza terenem macierzystej j.s.t. przez spółkę, ale rodzi to określone konsekwencje. Punkt 64 wskazuje na sytuacje, kiedy można świadczyć usługi poza macierzystą j.s.t., zaś w pozostałych następuje utrata statusu podmiotu wewnętrznego – wywodził organ. Zdaniem KO argument świadczenia przez wnioskodawcę usług transportu osób w "zasadniczej części" na terenie własnej gminy nie skutkuje w sposób automatyczny posiadaniem przez niego statusu podmiotu wewnętrznego. Każdorazowo bowiem, w wypadku gdy usługi świadczone są poza terenem własnej gminy, konieczne jest zbadanie czy usługi te świadczone są w sposób zgodny z zapisami punktu 64 Wytycznych. Wytyczne nie mają one charakteru aktu prawnego powszechnie obowiązującego, jednak ich obowiązywanie w konkursie zastrzeżono już w ogłoszeniu o naborze. Uregulowania punktu 64 Wytycznych znajdują wprost zastosowanie w przedmiotowym projekcie. Podkreślić trzeba, że nie nakazuje się spółce aby świadczyła usługi wyłącznie na terenie jednostki macierzystej ani nie zakazuje udziału w procedurze konkurencyjnej. Wyjście poza reżim Wytycznych wiąże się z określonymi konsekwencjami, w wyżej opisanym przypadku z pozbawieniem spółki statusu podmiotu wewnętrznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie złożyła spółka zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) przepisu art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 8 poz. 712 ze zm.) w związku pkt 4f, 5 i pkt 64 Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 12 lipca 2010 r. w zakresie dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w transporcie zbiorowym, b) art. 5 ust. 2 i art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1370 Parlamentu Europejskiego i Rady oraz wynikającej z szeregu przepisów prawa unijnego i prawa polskiego zasady zrównoważonego rozwoju. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a)naruszenie przepisu pkt V 22 1) procedury odwoławczej, o której mowa w pkt 8.8 regulaminu konkursu nr [...] Priorytet II Działanie 2.5 Schemat II programu regionalnego Narodowa Strategia Spójności - poprzez oddalenie protestu i usankcjonowanie nieprawidłowego orzeczenia organu I instancji, pomimo że zachodziły przesłanki do jego uwzględnienia w całości - przede wszystkim z tego względu, iż wbrew ocenie organu zarządzającego wniosek skarżącego spełniał kryterium formalne nr 1.7 zawarte w załączniku nr 1 do regulaminu, tj. kryterium o treści: "Wniosek i załączniki są wypełnione zgodnie z dokumentacją konkursową". Zarzucono również naruszenie pkt V 27 tej procedury poprzez niewłaściwe i niepełne ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do zarzutów zawartych w proteście. Zdaniem strony skarżącej podjęcie przez spółkę komunalną świadczenia usług publicznych na terenie innej jednostki samorządu terytorialnego, nie skutkuje utratą przez taką spółkę statusu podmiotu wewnętrznego. Wbrew, zdaniem skarżącej, owej nieudolnej interpretacji dokonanej przez organ, zawartej w punkcie 64 wytycznych, przyjętej faktycznie przez instytucję zarządzającą za własną, przepis art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie nakazuje wcale podmiotowi wewnętrznemu świadczenia usług transportowych wyłącznie na obszarze jednostki macierzystej, ani też nie zakazuje stosowania procedury konkurencyjnej, gdyż przepis ten stanowi jedynie: "gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w ogólności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego". W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wniosła o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu [..] r. strony podtrzymały swoje wcześniejsze stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 ww. ustawy. Według § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na takiej właśnie zasadzie kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb dokonywania przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 30c ust. 1 tej ustawy – obowiązującym od dnia 20 grudnia 2008 r., po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądowa kontrola dokonywana na podstawie art. 30c i nast. ustawy, sprowadza się do zbadania, czy ocena projektu dokonywana przez instytucję zarządzającą programem operacyjnym została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem, czy też w sposób prawo naruszający. W niniejszym postępowaniu strona poddała kontroli sądowoadministracyjnej ocenę dokonaną przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego wobec złożonego przez nią projektu "[...]" w ramach konkursu nr [...] dla Działania 2.5 Rozwój miejskiego transportu zbiorowego, Schemat II Zakup nowego taboru w ramach miejskiego systemu transportu publicznego. W pierwszej kolejności Sąd dokonał badania warunków formalnych dopuszczalności skargi, zgodnie ze wskazanymi wyżej wymogami. Skarga została wniesiona w ustawowo określonym terminie, po wyczerpaniu środka odwoławczego przysługującego zgodnie z systemem realizacji przedmiotowego programu operacyjnego (w trybie i na warunkach określonych w Regulaminie konkursu). Sąd stwierdził również, iż skarga jest kompletna oraz została prawidłowo opłacona. Zaistniały zatem przesłanki do dokonania merytorycznej kontroli zasadności skargi. W zakresie określonej powyżej kognicji, w ocenie Sądu, ocena merytoryczna przedmiotowego projektu dokonana przez Zarząd Województwa nie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci przepisu art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z pkt 4f, 5 i 64 Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w transporcie zbiorowym. Instytucja Zarządzająca nie naruszyła zasad równego dostępu do pomocy dla wszystkich kategorii beneficjentów gdyż przyjęte ograniczenia wynikają z uregulowań dotyczących pomocy publicznej. Także zarzut naruszenia zasad przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów jest niezasadny. W ogłoszeniu o konkursie w ramach którego skarżący złożył swój wniosek określono jednoznacznie, że wsparcie będzie udzielone zgodnie z Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w transporcie zbiorowym. Skarżący składając wniosek wiedział więc o zasadach konkursu i zgłaszając swój wniosek, który nie jest obowiązkowy, nie ma przecież przymusu korzystania z pomocy unijnej, zgodził się z regułami przyznawania pomocy finansowej. Celem Wytycznych jest opisanie sposobu przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego i operatorom dofinansowania z Programów Operacyjnych na zakup składników majątkowych zapewniając płynną realizację projektów. Sąd zgadza się z organem, że poprzez zastosowanie się do ram Wytycznych wsparcie jest zgodne z zasadami wspólnego rynku i nie wymaga notyfikacji, a więc dofinansowanie może być w tym trybie przekazane odpowiednio szybko. Fakt więc włączenia przez Instytucję Zarządzającą do uregulowań konkursowych przedmiotowych Wytycznych z pełnym rygorem z nich wynikających w żadnej mierze nie narusza zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów oraz zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, a wynika z dbałości o respektowanie zasad pomocy publicznej i uzyskania pewności prawnej zarówno przez organ władzy publicznej jak i operatora, że wsparcie jest zgodne z zasadami pomocy publicznej, a więc pomoc udzielona zostaje zgodnie z prawem i nie zaistnieje z tego powodu prawdopodobieństwo zwrotu środków. Skarżący wskazuje, że treść przepisu wynikająca z punktu 64 Wytycznych stanowi "nieudolną interpretację" przepisu wynikającą z ustawy o gospodarce komunalnej. Strona skarżąca ma rację o tyle, że art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie nakazuje wcale świadczenia usług transportowych wyłącznie na obszarze jednostki macierzystej, ani też nie zakazuje stosowania procedury konkurencyjnej, gdyż przepis ten stanowi: "gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w ogólności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego". Jednakże Sąd zauważa, że Wytyczne nie mają charakteru aktu prawnego powszechnie obowiązującego, a ich obowiązywanie w konkursie zastrzeżono już w ogłoszeniu o naborze, o czym strona skarżąca wiedziała. Uregulowania punktu 64 Wytycznych, choć nie wynikają z ustawy to znajdują wprost zastosowanie w przedmiotowym projekcie, bowiem ogłaszający konkurs podmiot ma prawo sam ustalić przesłanki wedle których będzie rozdzielał środki. Podkreślić trzeba, że nie nakazuje się spółce aby świadczyła usługi wyłącznie na terenie jednostki macierzystej ani nie zakazuje udziału w procedurze konkurencyjnej. Wyjście poza reżim Wytycznych wiąże się z określonymi konsekwencjami, w wyżej opisanym przypadku z pozbawieniem spółki statusu podmiotu wewnętrznego i tym samym prawa do otrzymania dofinansowania. Beneficjent ma jednak prawo wyboru, czy chce zachować status podmiotu wewnętrznego zgodnie z regulaminem konkursu i Wytycznymi i otrzymać dofinansowanie, czy też z tego statusu rezygnuje np. poprzez świadczenie usług poza jednostką macierzystą. Przecież ubieganie się o dofinansowanie nie jest obowiązkowe. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 i art. 8 ust. 2 Rozporządzenia 1370/2007 oraz zasady zrównoważonego rozwoju przez organ. Strona skarżąca zarzuca Komisji Odwoławczej nie ustosunkowanie się do zarzutu "gołosłownego wywodzenia treści punktu 64 wytycznych z art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej". Komisja nie ma kompetencji do badania zgodności Wytycznych z ustawą o gospodarce komunalnej (w tym art. 2). Komisja Odwoławcza bada procedurę oceny projektu jedynie pod względem zgodności z prawem. W kompetencji Komisji leży więc weryfikacja przeprowadzonej oceny pod względem zgodności z regulacjami konkursowymi, w tym Wytycznymi. Należy raz jeszcze zdecydowanie podkreślić, że Wytyczne nie odnoszą się do całego sektora transportu regularnego osób, ale ograniczają zakresem swojego zainteresowania wyłącznie projekty dofinansowane ze środków europejskich. Nie jest też trafny zarzut naruszenia zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz brak zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Zasada przejrzystości została zachowana. Regulacje konkursowe, ramy prawne, w których muszą mieścić się inwestycje dofinansowane w ramach WRPO na lata 2007-2013 zostały wskazane w dokumentacji konkursowej (zob. ogłoszenie o konkursie, regulamin konkursu). Nieprawdziwe jest twierdzenie skarżącego, że organ wprowadził bez uprzedzenia, w trakcie roku obrotowego regułę interpretacyjną zawartą w punkcie 64 Wytycznych. Wytyczne zostały jedynie zaktualizowane w 2010 r., nie modyfikując w sposób zasadniczy dotychczasowych zasad przygotowania projektów w sektorze transportu zbiorowego, zaś sporny punkt 64 obowiązuje w niezmienionej treści od 16 stycznia 2009 r. Nie ma racji także skarżący, iż brak wskazania członków Komisji Odwoławczej biorących udział w wydaniu orzeczenia, czym uniemożliwiono weryfikację rozstrzygnięcia co do zachowania art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju uzasadnia uwzględnienie skargi. Z rozdziału V pkt 30 Procedury Odwoławczej wynika, że Dyrektor BOP zawiadamia wnioskodawcę o sposobie rozstrzygnięcia protestu i przesyła odpis orzeczenia Komisji Odwoławczej. Z przepisu tego wynika więc jednoznacznie, iż wnioskodawcy nie przesyła się orzeczenia, a jedynie zawiadamia się go o sposobie rozstrzygnięcia protestu i dodatkowo doręcza jego odpis. Tak więc jeśli zapisy Procedury nie nakładają obowiązku przesyłania składającemu protest oryginału orzeczenia, można mu doręczyć jego odpis (bez podpisów wszystkich członków komisji). Ponadto oryginał orzeczenia ze wszystkimi podpisami członków komisji, jak również z całą dokumentacją postępowania odwoławczego, znajduje się w aktach sprawy i może zostać okazany na każde żądanie strony, jeśli ta ma wątpliwości co do składu komisji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że merytoryczna ocena spornego projektu została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wobec czego należało orzec o oddaleniu skargi jako niezasługującej na uwzględnienie na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm. ).