II SA/Ke 282/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta,, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011r. sprawy ze skargi M.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia 4 lutego 2011r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia M. W. na postanowienie Burmistrza z dnia 25 października 2010r. znak: [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji Naczelnika z dnia 20 sierpnia 1979r. znak: [...] o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonej w S. przy ul. S. 4, składającej się z działki nr 1138 o pow. 194m2 i budynku mieszkalno-usługowego stanowiącej własność M. G. i ustalającej odszkodowanie za przejętą nieruchomość; z jednoczesnym zobowiązaniem strony do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku albo do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia po J. G. i C. G. w terminie 6 miesięcy od daty uprawomocnienia się postanowienia - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podniesiono, iż podstawę rozstrzygnięcia Burmistrza stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kolegium w całości podzieliło ustalenia faktyczne i dokonaną przez organ I instancji ocenę prawną rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy w pełni zaaprobował stanowisko, iż ustalenie kręgu osób, którym przysługuje status strony w postępowaniu wszczętym na wniosek M. W. o wygaszenie decyzji Naczelnika z dnia 20 sierpnia 1979r. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazano, że warunkiem dopuszczenia danego podmiotu do udziału w sprawie jest kryterium interesu prawnego, określonego w art. 28 k.p.a. Zdaniem organu, nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału w sprawie, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 26.06.1988r. I SA /Lu 684/97 Lex nr 34726). Na podstawie postanowienia sądowego z dnia 17 marca 1980r. sygn. akt [...] ustalono, iż spadkobiercami właścicielki nieruchomości – M. G. vel G. są: M. W. (wnioskodawczyni), E. G., C. R., C. G., E. G., J. G.. Ze spadkobierców żyją C. R. i M. W. W ocenie Kolegium, wszyscy spadkobiercy posiadają legitymację procesową do uznania ich za strony postępowania. Spadkobiercą jest osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, w trybie art. 10125 § 2 k.c. w postępowaniu sadowym lub w drodze notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Organ I instancji podjął działania w celu prawidłowego ustalenia stron postępowania odnośnie nazwisk i aktualnych adresów zamieszkania osób będących spadkobiercami i następcami prawnymi M. G. poprzez zwrócenie się do samej wnioskodawczyni, skierowanie pisma do Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w N. oraz Urzędu Stanu Cywilnego w S., nawiązanie kontaktu ze znanymi, potencjalnymi spadkobiercami. Pomimo tych starań nie uzyskano kompletu dokumentów niezbędnych do ustalenia stron postępowania tj. osób uprawnionych do dziedziczenia. Brak jest postanowienia o nabyciu praw do spadku po J. G. i C. G. – spadkobiercach M. G. Kolegium stwierdziło, że ustalenie spadkobierców właścicieli nieruchomości nie jest obowiązkiem organu, gdyż organ nie ma legitymacji czynnej przed sądem powszechnym do wystąpienia z takim wnioskiem. W tej sytuacji, ustalenie jak i wezwanie spadkobierców zmarłych stron nie było możliwe. Przepis art. 100 k.p.a. stwarza organowi możliwość załatwienia zagadnienia wstępnego poprzez wystąpienie o jego rozstrzygnięcie do właściwego organu lub sądu albo wezwanie strony do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, chyba, że strona wykaże, że już zwróciła się do właściwego organu lub sądu. Wybór stosownego rozwiązania należy więc do organu. Organ odwoławczy wskazał, że nie znajduje zastosowania w sprawie art. 34 k.p.a., który określa tryb postępowania dla osoby nieobecnej, zaś zmarli: J. G. i C. G., do takich osób nie należą. Burmistrz uznał, że w przedmiotowej sprawie występuje także druga przesłanka do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia 23.07.2010r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z dnia 20.08.1979r. Na powyższe postanowienie strona złożyła skargę do WSA w Kielcach. Występujący w sprawie związek przyczynowy tj. zdaniem organu I instancji bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez WSA w Kielcach ma decydujące znaczenie, gdyż może spowodować wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji Naczelnika i tym samym przesądzić o zasadności rozpatrywania wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia jako bezprzedmiotowej tej samej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium podniesiono, iż aktualnie przed WSA w Kielcach nie toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 20.08.1979r. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14.04.2009r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika, na skutek stwierdzenia jej nieważności wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 31.03.2010r. sygn. akt [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ przyznał natomiast, że do WSA w Kielcach zostało zaskarżone postanowienie tego organu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 26.10.1995r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z dnia 20.08.1979r. znak: [...]. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. W. wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, zarzucając organowi naruszenie art. 6 i 7 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 30 § 4 i 5 kpa. Skarżąca wskazała, iż zawieszenie postępowania następuje z urzędu w razie śmierci strony w toku postępowania, zaś taka okoliczność w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Zdaniem skarżącej, ustalenie kręgu spadkobierców jest zagadnieniem prawnym, formalnym (procesowym) a nie merytorycznym. Autorka skargi podkreśliła, iż spadkobiercy M. G. zostali wskazani i podano adresy ich zamieszkania. Jeżeli zaś organ uznał, że sprawa ma charakter majątkowy to powinien załatwić ją w trybie art. 30 § 5 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia. Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku, b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. W nauce i judykaturze przyjmuje się, że zagadnienie wstępne to zagadnienie materialnoprawne, dotyczące kwestii prawnych, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wprost wynika konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej (A.Wróbel: w M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, s.532). Rozstrzygnięciem jest czynność prawna organu lub sądu zarówno orzecznicza jak i rejestracyjna, a także czynności stron procesowych dokonane przed organem procesowym, jeżeli po spełnieniu przewidzianych prawem warunków wywierają skutki równe rozstrzygnięciu organu procesowego. Dotyczyć może uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne (kom. Kodeks postępowania administracyjnego, Piotr Przybysz, LexisNexis, str. 206). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, ustalenie kręgu osób, którym przysługuje status strony w toczącym się postępowaniu o wygaśnięcie jako bezprzedmiotowej decyzji Naczelnika z dnia 20.08.1979r. – poprzez stwierdzenie nabycia przez nich spadku na drodze sądowej bądź notarialne poświadczenia dziedziczenia, nie spełnia wymogów zagadnienia wstępnego. Nie budzi wątpliwości ciążący na organie obowiązek ustalenia wszystkich stron postępowania, celem umożliwienia im czynnego udziału w tym postępowaniu. Uprawnionymi do udziału w sprawie z uwagi na posiadany interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, są nie tylko spadkobiercy M. G., ale również ich następcy prawni. Ich ustalenie nie wymaga jednak uzyskania kompletu dokumentów tj. postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku bądź notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Zwrócić należy uwagę, iż przepis art. 97 § 1 k.p.a. stanowi podstawę zawieszenia postępowania z uwagi na śmierć strony, ale w sytuacji, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w sprawie nie jest możliwe. Ani przepis art. 97 § 1 k.p.a., ani inne unormowania odnoszące się do zawieszenia postępowania nie wprowadzają wymogu prowadzenia postępowania z udziałem spadkobierców legitymujących się postanowieniami spadkowymi czy też poświadczeniem dziedziczenia. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzyganie sprawy, w związku z tym przepisy upoważniające do zawieszenia postępowania nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Powyższe oznacza, że dla prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie wystarczające jest wskazanie następców prawnych zmarłych stron. Może tego dokonać każda ze stron postępowania, również sami następcy prawni mogą zgłosić się do prowadzonego postępowania, może też wskazać ich organ, jeśli są mu znani. Z akt sprawy wynika, że takie starania zostały podjęte. Reasumując, brak jest podstaw do uznania, że orzeczenie o stwierdzeniu nabycia spadku ewentualnie notarialne poświadczenie dziedziczenia dla ustalenia legitymacji określonych podmiotów jako stron postępowania administracyjnego jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak wskazanych dokumentów nie stanowi przeszkody w prawidłowym ustaleniu kręgu podmiotów, które powinny brać udział w postępowaniu przed Burmistrzem. Kolegium nie zajęło natomiast jasnego stanowiska w kwestii drugiej przesłanki wskazanej jako podstawa zawieszenia postępowania przez organ I instancji. Zdaniem Sądu kwestia przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 26.10.1995r. nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia sprawy o wygaśnięcie jako bezprzedmiotowej decyzji Naczelnika z dnia 20.08.1979r. skoro aktualnie pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja SKO w T. odmawiająca stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z podniesionych wyżej względów uznając zasadność skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza z dnia 25.10.2010r. znak: [...].