II SA/Sz 320/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. S. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku właścicieli lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] w S. (dz. nr [...] o pow. [...] m2) odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na której znajduje się budynek. Z uzasadnienia decyzji wynika, że powodem wydania decyzji odmownej było to, iż wniosku o przekształcenie nie złożyli wszyscy współużytkownicy wieczyści. Do dnia wydania decyzji wniosku nie złożyła współwłaścicielka lokalu mieszkalnego nr 2, nie został także złożony wniosek do sądu powszechnego w trybie art. 199 ustawy Kodeks cywilny. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), jeżeli z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpią osoby fizyczne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, wniosek składają wszyscy użytkownicy wieczyści. W razie braku wniosku któregoś z użytkowników wieczystych, zastosowanie znajduje art. 199 Kodeksu cywilnego, o czym organ poinformował strony dwukrotnie tj. w postanowieniu z dnia [...] r. oraz w wezwaniu z dnia [...] r. Ponieważ nie wpłynął wniosek współwłaścicielki lokalu nr [...] o przekształcenie i nie został złożony wniosek o jakim mowa w art. 199 Kodeksu cywilnego do sądu powszechnego, wniosek o przekształcenie należało oddalić. W odwołaniu od tej decyzji J. S., współwłaściciel lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku podniósł, że brak wniosku jednego z użytkowników wieczystych nie uprawniał organu I instancji do wydania decyzji odmownej. Organ powinien w tej sytuacji postępowanie zawiesić, a po upływie określonego czasu umorzyć jako bezprzedmiotowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że J. S. i H. S. nabyli lokal nr [...] przy ul. [...] w dniu [...]r. wraz z prawem wieczystego użytkowania działki nr [...] w udziale [...] części. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości weszła w życie w dniu 13 października 2005 r. J. S. wystąpił z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego udziału w gruncie, ale nie zrobiła tego H. S. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującego się, że powinien był postępowanie zawiesić, a następnie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Wyjaśnił, że umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego możliwe jest tylko w przypadku braku sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., czyli wynikającej z przepisów prawa administracyjnego kompetencji organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie. Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do działania w danej sprawie lub z przyczyn faktycznych, gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających, według hipotezy normy prawnej, wydania decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie istnieją przepisy prawne pozwalające na wydanie decyzji merytorycznej, istnieje sprawa administracyjna wymagająca rozstrzygnięcia, są także strony postępowania. Brak jest zatem podstaw prawnych do umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego. Brak jest także podstaw do wydania decyzji pozytywnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na ww. decyzję J. S. zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 105 K.p.a. poprzez jego nie zastosowanie wyrażające się tym, że organ administracji wydał decyzję niekorzystną dla strony w sytuacji, gdy powinien był postępowanie zawiesić, a następnie umorzyć. Skarżący zauważył, że zaskarżona decyzja wywiera skutki prawne w stosunku do innych jeszcze wnioskodawców, a ponieważ jest decyzją odmowną, oznacza bezzasadność żądania. Żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest żądaniem związanym ze sferą prawa cywilnego dotyczącego współwłasności, a brak wniosku jednego ze współużytkowników wieczystych i zawartego w takim wniosku oświadczenia woli o chęci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oznacza brak elementu materialno-prawnego skutkującego niemożnością rozstrzygnięcia sprawy co do meritum. W takiej sytuacji organ administracji winien zawiesić postępowanie z uwagi na możliwość rozstrzygnięcia przez sąd powszechny na podstawie art. 199 kc, a następnie w razie braku orzeczenia o roszczeniach z art. 199 kc, postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że art. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi podstawę do orzekania o zasadności merytorycznej żądania, w sytuacji braku wniosku o przekształcenie jednej z uprawnionych osób. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, uznając przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie za prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonej decyzji doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd, że skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja, a także decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (art. 1 ust. 2 tej ustawy). W przypadku osób, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, z żądaniem przekształcenia występują wszyscy użytkownicy wieczyści. W razie braku zgody stosuje się odpowiednio art. 199 Kodeksu cywilnego. Artykuł 199 kc stanowi, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie, mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Sąd przy rozstrzyganiu będzie rozważał interesy wszystkich współużytkowników, w szczególności kwestie odpłatności za przekształcenie. Przekształceniu w prawo własności może podlegać tylko użytkowanie wieczyste jako całość, nigdy zaś udział w prawie użytkowania wieczystego. W przypadku przekształcenia udziału w prawie użytkowania wieczystego mogłoby dojść do niedopuszczalnej sytuacji, w której użytkowanie wieczyste byłoby ustanowione na nieruchomości stanowiącej współwłasność innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności dla jednego ze współużytkowników wieczystych skutkowałoby tym, że pozostali użytkownicy posiadaliby swoje prawo użytkowania wieczystego na prywatnej własności, co nie jest dopuszczalne w świetle art. 232 kc (wyrok NSA z dnia 27 maja 1999 r., I SA 2058/98). W przypadku, gdy nieruchomość jest we współużytkowaniu kilku osób, wniosek muszą złożyć lub go poprzeć wszyscy współużytkownicy. Do prowadzenia postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego we własność nie jest wystarczające złożenie wniosku tylko przez jednego lub niektórych spośród użytkowników wieczystych. W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w S. wystąpili wszyscy właściciele lokali, z wyjątkiem współwłaścicielki lokalu mieszkalnego nr [...]. W przypadku braku zgody (wniosku) na przekształcenie wszystkich użytkowników wieczystych, użytkownicy wieczyści których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, w trybie art. 199 kc, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich użytkowników wieczystych. Zatem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty w rozpoznawanej sprawie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. W tej sytuacji obowiązkiem organu I instancji było zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a. i wezwanie pozostałych użytkowników wieczystych do wystąpienia, w oznaczonym terminie, o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Zgodnie bowiem z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd – porównaj wyrok NSA w Gdańsku z 24 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 375/00, lex 76114. Zatem wydanie decyzji odmawiającej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, bez uprzedniego zawieszenia postępowania administracyjnego, narusza art. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, a także art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Odmowa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego bez zawieszenia postępowania administracyjnego i wezwania pozostałych wnioskodawców do wystąpienia o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego, była przedwczesna. Postanowienia o zawieszeniu postępowania nie może w żadnym razie zastąpić postanowienie o wyznaczeniu dodatkowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 K.p.a. czy wezwanie. W tym miejscu należy wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii obowiązku zawieszenia przez organ I instancji postępowania, mimo że skarżący podniósł taki zarzut w odwołaniu. Kolegium doniosło się jedynie do kwestii umorzenia wszczętego postępowania. Jednak ten problem winien być rozważny dopiero po podjęciu zawieszonego postępowania po bezskutecznym upływie terminu do wystąpienia współużytkowników wieczystych do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Na uwzględnienie zasługuje również drugi zarzut podniesiony w skardze, że brak wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości pochodzącego od wszystkich współużytkowników obliguje organ do umorzenia wszczętego postępowania. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2282/97, lex 48685. Stanowisko takie można wyprowadzić z treści przepisu art. 61 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć i prowadzić postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody – postępowanie umorzyć. Zdaniem sądu w przypadku gdy po stronie wnioskodawcy występuje wielość podmiotów, którzy zobowiązani są wspólnie złożyć wniosek i tylko taki wniosek ma szanse na pozytywne rozpatrzenie, to brak wniosku nawet od jednego podmiotu należy traktować jak brak wniosku w ogóle. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uwzględnią ocenę prawną przedstawioną powyżej dotyczącą obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Dalsze działania organów będą natomiast uzależnione od sposobu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku wynika z regulacji zawartej w art. 152, a dotyczące zwrotu kosztów postępowania z art. 200 tej ustawy.