IV SA/Gl 682/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] r. Nr [...] 2) zasądza od Skarbu Państwa na rzecz adwokata L. G. kwotę 295,10 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych, dziesięć groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy B. odmówił J. Ł. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego specjalnego na pokrycie kosztów pobytu w hotelu za miesiące [...] r., na zakup lekarstw (wykupu recept w [...] r.), na zakup okularów wg. recepty, przyspieszenie skierowania do DPS oraz na przyznanie bonów żywnościowych – 150 zł.. Decyzje wydano w rozpoznaniu wniosku strony z dnia [...] r.. Jako ustawową podstawę tego rozstrzygnięcia wskazano art. 3 ust. 1 i 4, art. 41 ust. 1 i 2, art. 54, art. 58 i art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( j.t. Dz. U. Nr 115 z 2008 r., poz. 728, ze zm.). Natomiast w motywach decyzji podano, że wnioskodawca przebywa w Domu Pomocy Społecznej w C., gdzie został umieszczony decyzją organu I instancji z dnia [...] r.. Ma tam zapewnione całodobowe wyżywienie i nie zachodzi potrzeba przyznania mu bonów żywnościowych. Wskazano również, ze zgodnie z zaświadczeniami lekarzy prowadzących strona w tym Domu otrzymuje bezpłatne lekarstwa dla ratowania życia i zdrowia. Powołano się przy tym na art. 58 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańcom oraz zaspokojeniem ich niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych, w tym również lekarstw, w całości pokrywa dom pomocy społecznej. Co do zakupu okularów wskazano, że odrębną decyzją z [...] r. przyznano stronie środki na ten cel. Co do pokrycia kosztów pobytu w hostelu podkreślono, że z zaświadczenia hostelu wynika, że strona poniosła te koszty w wysokości 50 zł., które to koszty przy wysokości środków które strona ma do dyspozycji mogła ponieść sama. Na skutek odwołania wnioskodawcy, zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję I instancji. Kolegium stwierdziło, że strona przekracza ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Wskazano, że stronie nie przyznano zasiłku celowego specjalnego z uwagi na ograniczone środki, jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej w B. . Co do poszczególnych wnioskowanych potrzeb – Kolegium powtórzyło poglądy zaprezentowane w uzasadnieniu organu I instancji. Kolegium powołało się również na art. 58 ustawy o pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący J. Ł. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie "prawdy materialnej" i niezgodność z prawem. Generalnie skarżący krytycznie opisał wszystkie działania organu I instancji. Akcentował, że organy procesujące w sprawie źle ustaliły wysokość jego dochodu, który jego zdaniem nie przekracza kryterium dochodowego. Podniósł okoliczności dotyczące stanu jego zdrowia wywodząc przy tym, że jego prawo do leczenia nie jest respektowane, a Dom Pomocy Społecznej ogranicza swoje wydatki na leczenie mieszkańców. Wskazał także wykorzystał przyznane mu środki na zakup leków i okularów. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a.. Jednocześnie cofnął skargę w zakresie pokrycia kosztów pobytu skarżącego w hotelu, które to koszty zostały mu wcześniej umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Zwrócić uwagę należy przy tym na przepis art. 134 § 1 tej ustawy nakazujący sądom administracyjnym uwzględnić skargę również w sytuacji dostrzeżenia w ramach kontroli dokonywanej z urzędu innych, niż powołane w skardze, istotnych uchybień. Przede wszystkim należy zauważyć, iż przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zastrzeżenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wzbudziło wyliczenie dochodu skarżącego. W niniejszej sprawie organy administracji rozpatrywały wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w kontekście art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a zatem uznały, że w przypadku skarżącego występuje przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej i z tego powodu rozpatrywały czy w jego przypadku zachodzi szczególna okoliczność uzasadniająca udzielenie takiej formy pomocy. Stanowisko przyjęte przez organy administracji zostało zakwestionowane przez skarżącego. Przed przystąpieniem do analizy sytuacji osobistej i dochodowej skarżącego należy zauważyć, że stosownie do obowiązujących unormowań prawnych czyli postanowień art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący w chwili obecnej jest osobą samotnie gospodarującą przebywającą w domu pomocy społecznej w C. Przed umieszczeniem we wskazanej placówce pomocy społecznej zamieszkiwał na terenie gminy B. i stosownie do postanowień art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej dla mieszkańca domu pomocy społecznej właściwa jest gmina, która skierowała go do takiego domu. W ramach postępowań dotyczących przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej jednym z najważniejszych obowiązków organów administracji jest ustalenie, czy osoba lub rodzina ubiegająca się o świadczenia spełnia ustalone przepisami prawa kryterium dochodowe. W rozpatrywanej sprawie organy administracji obu instancji (nie prezentując w uzasadnieniach decyzji jakichkolwiek wyliczeń w tej mierze) uznały, że dochód skarżącego przekracza kryterium dochodowe przewidziane dla uzyskania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Jednocześnie w aktach administracyjnych znajduje się informacja, z której wynika, że dochodem skarżącego jest emerytura i zasiłek stały. Stąd też uprawniona jest teza, że organy administracji w przypadku wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego ustaliły wysokość kryterium dochodowego odmiennie niż uczyniły to w przypadku zasiłku stałego, który także jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej i aby go uzyskać należy spełniać kryterium dochodowe przewidziane dla jego otrzymania. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi bowiem, że zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Przy tym zasiłek stały ustala się w wysokości w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 444 zł. miesięcznie (art. 37 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy). Innymi słowy dochód osoby otrzymującej zasiłek stały, to inny dochód tej osoby plus kwota zasiłku stałego, a całość tego dochodu nie może przekroczyć wskazanego wyżej kryterium dochodowego – 477 zł.. W trakcie postępowania dowodowego skarżący sygnalizował kwestię wadliwości ustalenia wysokości dochodu, jednakże organy administracji obu instancji w ramach prowadzonego postępowania okoliczności tej nie wyjaśniły w sposób prawidłowy i usuwający wszelkie wątpliwości. Skoro tak, to takie postępowanie organów administracji wyczerpuje znamiona naruszenia postanowień art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do postanowień wskazanych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, nadto organ zobligowany jest do zebrania w sposób wyczerpujący materiału sprawy i do wnikliwego jego rozpatrzenia. Dostrzeżone uchybienie wyczerpuje przesłankę uwzględnienia skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wady w zakresie ustalenia wysokości dochodu skarżącego rzutują jednocześnie na ocenę prawidłowości wykorzystanego w sprawie świadczenia pieniężnego. Otóż organy administracji przyjęły, że dochód skarżącego przekracza kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej i z tego powodu rozpatrywały jego wniosek w kontekście świadczenia przewidzianego treścią art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a zatem zasiłku celowego specjalnego. Dostrzeżone uchybienie w zakresie ustalenia kryterium dochodowego skutkuje tym, że nie można uznać, że organy administracji w sposób prawidłowy zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, albowiem spełnienie przez skarżącego kryterium dochodowego do otrzymania świadczenia pieniężnego skutkowałoby koniecznością rozpatrzenia sprawy w oparciu o postanowienia art. 39 ustawy o pomocy społecznej, a zatem zasiłku celowego. Sygnalizowane naruszenie przepisów prawa materialnego wyczerpuje przesłankę uwzględnienia skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Trzeba także wskazać, że organy obu instancji, zarówno w podstawie prawnej decyzji wyeksponowały art. 58 ustawy o pomocy społecznej. Z dwóch powodów nie może on jednak stanowić samodzielnej podstawy odmowy przyznania określonego świadczenia. Po pierwsze – nie odnosi się on do takich konkretnych świadczeń, gdyż są one w katalogu z art. 36 i w dalszych przepisach ustawy, precyzujących przesłanki świadczeń z tego katalogu. Po drugie – art. 58 nie wyłącza mieszkańców domu pomocy społecznej z kręgu osób mogących się ubiegać o świadczenia przewidziane ustawą o pomocy społecznej. O ile ustawodawca chciał dokonać generalnego wyłączenia podmiotowego to wyraźnie to uczynił w art. 13 w stosunku do osób odbywających karę pozbawienia wolności, które z mocy odrębnych przepisów zasadniczo też mają prawo do bezpłatnych świadczeń zdrowotnych ( por. np. art. 115 § 1 Kodeksu karnego wykonawczego). Art. 58 ma charakter pewnych dyrektyw skierowanych raczej do prowadzących domy pomocy społecznej. Natomiast nie zwalnia on organy administracyjne od oceny, czy w danym przypadku zgłaszane przez stronę potrzeby są zaspokojone i czy ich charakter wymaga wsparcia ze strony pomocy społecznej. W tym ostatnim aspekcie sprawa również nie została jednak należycie wyjaśniona. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który winien w pierwszej kolejności ustalić, czy skarżący w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku spełniał kryterium dochodowe do otrzymania świadczenia pieniężnego, a w szczególności winien mieć na względzie tę okoliczność, że skarżący w tym okresie miał przyznany zasiłek stały. Dopiero po wnikliwym i precyzyjnym ustaleniu wysokości dochodu skarżącego organ pierwszej instancji podejmie dalsze działania, które będą uzależnione od przyjętych powyżej ustaleń, albowiem będą one determinowały podstawę prawną podejmowanego rozstrzygnięcia. Przy jego podejmowaniu organ ten zobowiązany będzie do wzięcia pod uwagę tego, że skarżący przebywa w domu pomocy społecznej i w jakim zakresie placówka ta zaspokaja jego potrzeby w zakresie zaopatrzenia w leki oraz uwzględni charakter leków, o zakup których skarżący występuje, a mianowicie, czy są to leki niezbędne dla życia i zdrowia skarżącego, czy też jedynie leki poprawiające standard jego życia. Marginalnie godzi się zauważyć, że akta administracyjne niniejszej sprawy – wbrew twierdzeniom organów orzekających – nie zawierają zaświadczeń lekarskich w omawianym zakresie. Wprawdzie w tym zakresie wniosek skarżącego jest już nieaktualny (wobec umorzenia należności za pobyt w hotelu), niemniej wskazać należy, iż kwestie odpłatności za pobyt z hotelu nie zostały należycie wyjaśnione, albowiem w tej mierze organy dysponowały jedynie rozbieżnymi informacjami dotyczącymi opłat za pobyt w hostelu. Z jednej bowiem strony w aktach sprawy znajduje się pismo "A" z dnia [...] r. skierowane do MOPS w C. z którego wynika, że odpłatność miesięczna za pobyt w tej placówce wynosi 250 zł (k.13 akt administracyjnych – teczka I), zaś z drugiej strony zalega w aktach sprawy pismo tej samej jednostki nazwane "Informacja" z dnia [...] r. (k. 3 akt administracyjnych – teczka VI), z którego wynika, że skarżący pokrył "koszt partycypowania w utrzymaniu ośrodka w kwocie 50 zł". Mamy tu zatem z oczywista rozbieżnością, co wysokości kwoty odpłatności za pobyt w hostelu. Godzi się także zauważyć, że to ostatnie pismo nie zawiera informacji, czy skarżący pokrył cały koszt pobytu, czy też jego część, a co za tym idzie brak było jednoznacznego ustalenia, czy w sprawie w ogóle zachodziła potrzeba udzielenia mu w tym zakresie pomocy. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie orzekał o wykonalności zaskarżonej decyzji, ponieważ mocą tej decyzji odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.