II SA/Gl 26/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent - stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. H. (H.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., Nr [...], mocą której odmówiono obecnie skarżącemu J. H. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: dobudowa części mieszkalnej do istniejącego budynku garażowo-gospodarczego z poddaszem mieszkalnym na działce położonej w B. przy ul. [...], nr ewid. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że nie jest spełniona przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Uzasadniając taki stan rzeczy organ wskazał, że z przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 12%. Działka nr [...] już obecnie jest zabudowana w stopniu przewyższającym tą średnią (17%). Realizacja wnioskowanej inwestycji podniosłaby ten wskaźnik do 27%, co ponad dwukrotnie przekraczałoby średnią. Organ nie znalazł podstaw do odstąpienia od zastosowanego wskaźnika, gdyż sąsiednia zabudowa w obszarze analizowanym stanowi stosunkowo jednorodny układ zabudowy, gdzie żadna działka nie jest zabudowana w stopniu wyższym niż 19%. Dalej organ zauważył, że planowana inwestycja nie będzie spełniać warunków określonych w § 271 ust. 1, ust. 2 i ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) z uwagi na planowaną odległość od granicy lasu. Co prawda na tym etapie warunki techniczne nie stanowią podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy, to jednak z uwagi na tożsamość organu, który wydaje w tym przypadku zarówno decyzję w sprawie warunków zabudowy, jak i w sprawie pozwolenia na budowę, możliwe jest potraktowanie przepisów prawa budowlanego, jako przepisów szczególnych. Organ nie widzi bowiem możliwości uzyskania odstępstwa od przepisów przeciwpożarowych w związku z jednoznacznym w tej kwestii negatywnym stanowiskiem innych stron postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji uwzględniającej wniosek o ustalenie warunków zabudowy. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił powołanie się przez organ pierwszej instancji na brak spełnienia warunków technicznych, podczas gdy na tym etapie postępowania nie jest to uzasadnione i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Uznał taką konstatację za co najmniej przedwczesną i naruszającą określone w art. 6 i art. 7 k.p.a. zasady postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W jego ocenie zabudowa sąsiednich działek pozwala na określenie wymagań nowej zabudowy. Podważył prawidłowość sporządzonej analizy wskazując, że pomija ona okoliczności, które powinny mieć w niniejszej sprawie wpływ na ustalenie warunków zabudowy. Zarzucił, że niezasadnie zawężono obszar analizy do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej. Tymczasem nie tylko przy ulicy [...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ale również na innych działkach nie mających dostępu z tej drogi i zabudowa ta jest reprezentatywna dla planowanej inwestycji. Te uchybienia doprowadziły do błędnego ustalenia średniego wskaźnika zabudowy. Nie uzasadniono ponadto, dlaczego nie jest możliwe zastosowanie innego, aniżeli średniego wskaźnika zabudowy. Wskazano, że organ nie wziął pod uwagę, że planowana rozbudowa powierzchniowo ma niewielki obszar i ma stanowić rozbudowę, a więc kontynuację dotychczasowej zabudowy, tworzącą jednolitą, harmonijną bryłę przestrzenną z dotychczasowym obiektem. W związku z tym w ocenie skarżącego wszystkie cechy architektoniczne i funkcjonalne zabudowy, tak rozbudowywanej, jak i sąsiedniej, pozostaną niezmienione, a dotychczasowy ład przestrzenny - zachowany. Rozpoznając to odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wymienioną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia organu pierwszej instancji odnoszące się do braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie średniego wskaźnika zabudowy. Organ powołał się na treść § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Stwierdził, że ewentualne odstępstwa możliwe byłyby do przyjęcia na podstawie ust. 2 powołanego przepisu, jednakże musiałoby to wynikać z analizy przestrzennej. Tymczasem z analizy tej wynika wprost, że wymóg "dobrego sąsiedztwa" nie jest spełniony. Dalej organ odwoławczy nie podzielił zarzutów skarżącego co do przyjęcia nieprawidłowego obszaru analizowanego. Powołując się na art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ stwierdził, że wprost z tego przepisu wynika, iż za działki sąsiednie należy przyjąć działki dostępne z tej samej drogi publicznej. Przyznano natomiast, że przepisy techniczno-budowlane nie stanowią na tym etapie procesu inwestycyjnego przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Powołanie się na te przepisy przez organ pierwszej instancji mogło mieć jednak charakter informacyjny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 15, art. 136 oraz art. 7 i art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie – z uwagi na brak należytego merytorycznego rozpatrzenia i wyjaśnienia sprawy, zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu oraz brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w drugiej instancji. Zarzucił też naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że warunek określony w tym przepisie nie został spełniony. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał prezentowane przez siebie do tej pory stanowisko. Na poparcie swoich zarzutów powołał orzecznictwo sądów administracyjnych zarówno co do naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisu prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 30 maja 2011 r. uczestnicy postępowania D. i S. T. wyrazili swój sprzeciw w stosunku do planowanej inwestycji. Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze. Dodatkowo oświadczył, że ustalony w sprawie stan faktyczny na podstawie map nie jest kwestionowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. W sprawie poza sporem musi pozostać okoliczność, że wobec braku planu miejscowego dla terenu objętego wnioskowaną inwestycją, koniecznym było wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy po myśli art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W takim stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione te przesłanki, czy też nie, co w konsekwencji doprowadzi do wydania właściwej decyzji. Jednym z warunków, o których wyżej wspomniano jest warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu został określony w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W § 5 tego rozporządzenia określono, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Faktyczne ustalenia zawarte w przeprowadzonej analizie nie są kwestionowane i sprowadzają się do tego, że realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do przekroczenia tego wskaźnika ponad dwukrotnie. Jednocześnie z analizy nie wynika możliwość dopuszczenia takiego odstępstwa od średniej. W tym stanie rzeczy za prawidłowe należy uznać stanowisko organów obu instancji, że nie został spełniony warunek, którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a tym samym nie mogła zostać wydana pozytywna decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zamierzonej przez skarżącego inwestycji. Odnosząc się do tych twierdzeń skarżącego, które dotyczyły zawężenia obszaru analizowanego i przyjęcia do porównania jedynie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, to stwierdzić przyjdzie, że taki właśnie sposób dokonywania analizy wynika wprost z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem, w myśl którego obszar ten nie powinien być zawężany jedynie do działek bezpośrednio sąsiadujących z działką przeznaczoną do zainwestowania. Brak jest jednak w niniejszej sprawie dostatecznych podstaw do usprawiedliwienia rozszerzenia tego obszaru na dalej położone nieruchomości. Sąsiedztwo działki inwestora jest w obszarze analizowanym na tyle reprezentatywne, że wystarczało do określenia niezbędnych parametrów dla planowanego przedsięwzięcia i w efekcie doprowadziło do stwierdzenia, że parametr intensywności zabudowy odbiega od średniego ustalonego dla obszaru analizowanego. Stwierdzić też przyjdzie, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia, a jak już wyżej wspomniano brak było podstaw do rozszerzenia tego obszaru. Również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku. Zgodzić się przyjdzie w tym zakresie ze stanowiskiem organu odwoławczego zawartym w odpowiedzi na skargę, że w toku postępowania nie przeprowadzono nowych dowodów, których skarżący mógłby nie znać. Materiał dowodowy zgromadzony przed organem pierwszej instancji był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Zaznaczyć też przyjdzie, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zasadniczym i podstawowym dowodem jest analiza przestrzenna, która podlega ocenie organu odwoławczego. Nie podlega ona natomiast uzupełnieniu, ani też nie może na tym etapie postępowania zostać sporządzona nowa analiza. Trudno w tej sytuacji uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. Nie można również stwierdzić, aby skarżący był pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Jeżeli nawet za uchybienie organu można by potraktować brak zawiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania odwoławczego przed wydaniem decyzji, to uchybienie takie nie stanowi w niniejszej sprawie naruszenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Pozostałe zarzuty dotyczące tak postępowania, jak i wydanych w jego wyniku decyzji nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem pozostają bez wpływu na ustalenie niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy, a właśnie ta okoliczność stanowiła jedyną podstawę wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.