II SA/Gd 197/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 czerwca 2010 r. nr [...]. Decyzją z dnia 7 czerwca 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 14 listopada 1989r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] w G. przy ul. H. [...] na działki nr [...] i [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na skutek sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku wniesionego w trybie art. 184 §1 Kpa. Prokurator zarzucił rażące naruszenie art. 7 i 77 §1 Kpa w związku z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Wskazując na orzecznictwo Sądu Najwyższego stwierdził, że możliwy jest wyłącznie podział budynku, w którym istnieje ściana pozwalająca na techniczne wyodrębnienie, co powinno być wykazane dokumentacją, w oparciu o którą wzniesiono budynek lub inwentaryzacją sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego. W protokole granicznym z 6 listopada 1989r. stwierdzono, że granice nowej działki poprowadzono po obrysie budynku, z czego wynika, że zagadnienie odrębności wydzielonej części budynku w ogóle nie było rozpatrywane. W konsekwencji ściana wydzielająca część budynku oznaczoną numerem 141 nie ma oparcia w pionie – w piwnicy w ogóle brakuje ściany. Zgodnie z art. 46 §1 Kodeksu cywilnego tylko budynki jako całość techniczna mogą graniczyć z nieruchomością sąsiednią. Część budynku wydzielona zaskarżoną decyzją tego warunku nie spełnia, do czego doszło w wyniku rażącego naruszenia prawa i przepisów Kpa. Art. 156 §1 pkt 2 Kpa stanowi, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ stwierdził, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji w przypadkach, gdy z konkretnego przepisu można wysnuć różne oceny prawne, a przy rozstrzyganiu zastosowano jedną z możliwych wykładni. Wskazane w treści sprzeciwu orzeczenia Sądu Najwyższego stanowią tylko część bogatego orzecznictwa zarówno Sadu Najwyższego, jak i sądów powszechnych. Dlatego też stanowią one wykładnię przepisów prawa. Obowiązki wynikające z art. 7 i 77 §1 Kpa należy odnieść do postępowania dotyczącego podziału nieruchomości i jego zgodności z art. 46 §1 Kodeksu cywilnego. W przepisie tym brak jest odniesienia do technicznego podziału kompleksu połączonych budynków. Dopiero orzecznictwo sądów powszechnych określiło techniczne sposoby podziału budynków w związku z podziałami gruntów. W niniejszej sprawie podział został dokonany w związku z powstaniem prawa użytkowania wieczystego i własnością lokali. Wydzielenie budynku nastąpiło wzdłuż ściany, która kończy się na parterze budynku i nie ma oparcia w piwnicy tego budynku. Brak tej ściany nie świadczy o tym, że nie została wydzielona odrębna własność budynku. Płaszczyzna biegnąc wzdłuż ściany budynku stanowi bowiem granicę nieruchomości. Zdaniem Kolegium obie nieruchomości zostały wyodrębnione fizycznie i prawnie, również w piwnicy, mimo braku ściany, gdyż granica ta biegnie wzdłuż ściany położnej na wyższych kondygnacjach. Zupełnie odrębną kwestią jest faktyczny sposób korzystania z pomieszczeń piwnicznych podzielnych wraz z gruntem. W ocenie Kolegium należałoby wpisać do ksiąg wieczystych obu nieruchomości prawo służebności korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Również nic nie stoi na przeszkodzie, aby wykonać ścianę wyznaczająca granicę także w piwnicy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku podtrzymał dotychczasowe stanowisko wskazując na podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 listopada 1989r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 grudnia 2010r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 7 czerwca 2010r. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że z protokołu podziału nieruchomości z dnia 6 listopada 1989r. wynika, że granicę nowej działki [...] o pow. 161 m2 poprowadzono po obrysie budynku nr [...]. Podział nieruchomości został dokonany w związku z powstaniem prawa użytkowania wieczystego i własnością lokali znajdujących się w budynkach. Wydzielenie budynku nastąpiło wzdłuż ściany, która kończy się na parterze budynku i nie ma oparcia w piwnicy tego budynku. Organ wskazał, że przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i art. 46 Kodeksu cywilnego nie zawierały żadnych ograniczeń ani nakazów odnośnie technicznego podziału nieruchomości na dwie odrębne działki z jednoczesnym wydzielenie części budynku wzdłuż istniejących ścian. Dopiero orzeczenia sądów powszechnych określiły techniczne sposoby podziału budynków w związku z podziałami gruntów, na których te budynki zostały posadowione. Płaszczyzna biegnąc a wzdłuż budynku, dzieli ten budynek na dwie odrębne nieruchomości. Brak na całej długości granicy nieruchomości pełnej ściany nie oznacza, ze pomieszczenia piwnicy nie zostały odpowiednio wyodrębnione jako przedmiot odrębnej własności. Kwestionowana decyzja nie narusza w sposób rażący ani art. 46 Kodeksu cywilnego, ani też art. 7 i 77 §1 Kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku zarzucił naruszenie art. 156 §1 Kpa w zw. z art. 46 §1 Kodeksu cywilnego polegające na pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji określającej przebieg granicy nieruchomości w próżni technicznej. Skutkiem tego najemcy lokali znajdujących się w tym budynku nie mogą skorzystać z uwłaszczenia, gdyż bilans powierzchni użytkowych lokali i pomieszczeń nie pokrywa się z powierzchnią użytkową wydzielonego budynku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z ważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności Prezydenta Miasta z dnia 14 listopada 1989r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] w G. przy ul. H. [...] na działki nr [...] i [...]. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wymienionymi wyczerpująco w art. 156 § 1 Kpa. W szczególności zaś art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, nie jest określone w przepisach kodeksowych czy też pozakodeksowych. W nauce prawa administracyjnego i w orzecznictwie prezentowane są poglądy, że naruszenie prawa jest rażące wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu prawnego, który nie budzi żadnych wątpliwości i może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Według innych rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa są nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Prezentowany jest także pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. J. Borkowski - Nieważność decyzji administracyjnej, str. 102, L. Żukowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Wyd. Prawnicze, W-wa 1998 r., str. 168-169, W. Chróścielewski, J.P. Tarno - Postępowanie administracyjne i Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. Prawnicze "Lexis-Nexis", Wydanie 2, W-wa 2006 r., str. 219 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8.04.1994 r. III ARN 15/94 - OSNCP nr 3/1994, poz. 36). Orzecznictwo dopuszcza także możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli godzą one dotkliwie w uprawniania stron /por. J. Borkowski - Nieważność decyzji administracyjnej, Wyd. Zachodnie Centrum Organizacji, Łódź - Zielona Góra 1997 r., str. 104-105 i podane tam orzeczenia sądowe/. Wskazać przy tym należy, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organ nie prowadzi ponownie postępowania wyjaśniającego w sprawie zakończonej decyzją, nie może uzupełnić ewentualnych braków tego postępowania, a jedynie kontroluje czy przy wydawaniu decyzji wystąpiło naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 Kpa. W razie stwierdzenia naruszenia prawa decyzja jest eliminowana z obrotu prawnego, co powoduje, że sprawa musi być ponownie rozstrzygnięta przez organ I instancji. Organ rozpatrując sprawę winien przy tym rozważyć, czy nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 156 §2 Kpa, a szczególności czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki. W takiej bowiem sytuacji, stosownie do art. 158 §2 Kpa, organ ograniczyć się winien do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W niniejszej sprawie Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 14 listopada 1989r. jako podjętej z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 §1 Kpa, gdyż zagadnienie odrębności wydzielonej części budynku w ogóle nie było przez organ rozpatrywane. W konsekwencji część budynku wydzielona zaskarżoną decyzją nie spełnia warunku z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, co także stanowi rażące naruszenie prawa. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Zdaniem Sądu Kolegium nie wyjaśniło niniejszej sprawy w sposób prawidłowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji z dnia 7 czerwca 2010r., brak jest bowiem jakichkolwiek ustaleń odnośnie przeprowadzonego postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 14 listopada 1989r. zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości. Nie wiadomo więc na jakiej podstawie Kolegium stwierdziło, że przy rozpatrywaniu sprawy dotyczącej podziału nieruchomości nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i 77 Kpa. Organ powinien był wyjaśnić, w oparciu o jakie ustalenia dokonano podziału przedmiotowej nieruchomości, następnie ocenić czy postępowanie wyjaśniające było przeprowadzone przez organ I instancji prawidłowo, czy też nie. W razie ustalenia, że przy rozstrzyganiu sprawy nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania, organ winien był ocenić czy przy podejmowaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia nie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego. W niniejszej sprawie takiej analizy nie dokonano. Nadto organ nie odniósł się w ogóle do przepisów prawa obowiązujących w czasie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości i stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niej zawartego. Stwierdzić przy tym należy, że w dacie podejmowania kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości ugruntowane było stanowisko, że budynek wraz z działką może być podzielony pionowo, jeżeli linia podziału przebiega przez ścianę dzielącą budynek na regularne i samodzielne części. Linia podziału budynku nie może odbiegać od linii podziału działki. Zgodnie bowiem z zasada superficies solo cedit budynki trwale z gruntem związane oraz ich części są częściami składowymi gruntu. (tak Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 28 września 1978r., z II CRN 173/78, Lex nr 8134 i postanowieniu z dnia 9 stycznia 1985r. , III CRN 328/84, Lex nr 8667). W uchwale z dnia 23 stycznia 2007r., III CZP 136/06 (OSNC 2007/11/163) Sąd Najwyższy określając zasady podziału stwierdził, że podział pionowy budynku jest dopuszczalny wraz z podziałem gruntu tylko w taki sposób, że linia podziału budynku odpowiada linii podziału działki i przebiega przez istniejącą w całości lub znacznej części ścianę budynku, dzieląc go na regularne i samodzielne części, stanowiące odrębne budynki. Wskazał przy tym, że zasady te powinny być stosowane przez sądy lub właściwe organy administracji. Sposób podziału nieruchomości nie może naruszać bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 143 Kodeksu cywilnego własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią, co oznacza, że powstały w wyniku podziału odrębny budynek musi być trwale związany z wyodrębnionym gruntem, a więc powinien być w całości umiejscowiony w granicach przestrzennych nieruchomości gruntowej. Sąd podziela przytoczone poglądy Sądu Najwyższego dotyczące zasad podziału nieruchomości gruntowej z jednoczesnym podziałem budynku. Wskazać nadto należy, że w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji Kolegium wskazywało na protokół graniczny lub też protokół podziału nieruchomości z dnia 6 listopada 1989r. W aktach organu I instancji brak jest natomiast takich dokumentów. Datą 6 listopada 1989r. opatrzony został jedynie projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ naruszył przepisy postępowania – art. 7 Kpa i art. 77 §1 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję z dnia 7 czerwca 2010r. na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez Kolegium, które winno uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.