II GSK 1810/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 399/11 w sprawie ze skargi H. F. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od H. F. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 399/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę H. F. i uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego również "Dyrektorem OR ARiMR") z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]. Uchylona decyzja utrzymywała w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], którą przyznano skarżącemu jednolitą i uzupełniającą płatność obszarową oraz odmówiono przyznania mu płatności do owoców miękkich na 2010 r. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji. Organy te stwierdziły, że H. F. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2010, w treści którego ubiegał się m.in. o przyznanie płatności do owoców miękkich. Do przyznania tej płatności niezbędne było złożenie kopii umowy o przetwórstwo albo zobowiązania do dostawy – w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek. Wnioskodawca, składając wniosek o płatność na 2010 r., nie przedłożył takich dokumentów; nie załączył ich również we wskazanym wyżej terminie do dnia 31 lipca. Wobec tego organy administracji uznały, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania płatności do owoców miękkich na rok 2010. Organ odwoławczy uznał, że nie było podstaw prawnych do wzywania rolnika do uzupełniania wniosku o płatność, do którego nie została załączona kopia umowy o przetwórstwo (stanowiącej konieczny element wniosku), bowiem rolnik może złożyć tę umowę w terminie późniejszym – do 31 lipca. Z kolei wzywanie rolnika do przedstawienia przedmiotowej umowy po 31 lipca nie ma racji bytu, bowiem termin ten jest nieprzekraczalny. Wobec tego organ odmówił przyznania płatności do owoców miękkich na 2010 r. z uwagi na niespełnienie przesłanki do przyznania tej płatności, określonej w art. 7 ust. 3c ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.; dalej zwana "ustawą o płatnościach"). Na zmianę tej oceny nie wpłynęły podnoszone przez rolnika argumenty, że umowa na dostawę owoców miękkich została złożona wraz z wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych na rok 2008, przy czym jest to umowa wieloletnia i dotyczy także roku 2009. Organ stwierdził, bowiem, że nie jest kwestionowana okoliczność zawarcia przez wnioskodawcę umowy o przetwórstwo, jednakże umowa złożona we wcześniejszych latach nie mogła stanowić podstawy przyznania płatności do owoców miękkich na rok 2010, bowiem płatność taka jest płatnością jednoroczną, a zatem rolnik corocznie jest zobowiązany wykazać spełnienie warunków przyznania płatności. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja ta podlegała, zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."). Powołując się w szczególności na treść art. 3 ust. 1 i art. 7 ust. 3a ustawy o płatnościach, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że niewątpliwie do wniosku o przyznanie płatności skarżący zobowiązany był dołączyć umowę na dostawę owoców miękkich. Umowa ta powinna być złożona w terminie do złożenia wniosku o przyznanie płatności. Zdaniem Sądu, organ administracji – stojąc na straży praworządności, stosownie do treści art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach – winien podjąć stosowne działania w celu wyjaśnienia, jaka była intencja składającego wniosek w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie. Skarżący zaznaczył bowiem we wniosku, że ubiega się m.in. o przyznanie płatności do owoców miękkich, natomiast nie dołączył do wniosku umowy potwierdzającej odbiór rzeczonych owoców. W ocenie Sądu, nie można uznać – jak to uczyniły organy administracji – że składając wniosek tej treści skarżący nie spełnił warunków do przyznania płatności do owoców miękkich, ponieważ nie dołączył umowy. Niedołączenie umowy należało w takiej sytuacji uznać za oczywisty błąd skarżącego. W świetle zasady praworządności organ zobowiązany był do zbadania kompletności wniosku i zażądania dostarczenia umowy. Zaniechanie organu w tym zakresie niemożliwe jest do pogodzenia z realizacją zasady praworządności, szczególnie, że z akt sprawy wynika, iż organ wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień do wniosku w innym zakresie. Sąd pierwszej instancji uznał, że stanowisko organu zupełnie pomija okoliczność, że organ ten od dłuższego czasu dysponował przedmiotową umową kontraktacyjną. Oznacza to, że organ znał pełnię okoliczności, które pozwalały na ocenę zasadności wniosku skarżącego o przyznanie płatności także w zakresie owoców miękkich. Brak merytorycznego załatwienia sprawy skarżącego w tym zakresie i poprzestanie na formalnej ocenie braku załącznika do wniosku w postaci kopii umowy o przetwórstwo było – zdaniem Sądu – przejawem formalistycznego, a wręcz formułkowego podejścia do procedowania nad sprawą płatności. Skutkiem takiego procedowania było niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 3c ustawy o płatnościach. Sąd podkreślił ponadto, że rolą organu realizującego zasadę praworządności jest udzielanie stronie pouczeń mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organ winien, zatem wyjaśniać ze skarżącym aktualność będącej w jego posiadaniu umowy o przetwórstwo, zawartej przez skarżącego na czas nieoznaczony, bowiem w tym elemencie zasadzała się podstawa dla ustalenia zakresu praw skarżącego. Zdaniem Sądu, poprzez zaniechanie udzielenia stosownych pouczeń organ nie tylko naruszył zasadę praworządności, ale wręcz zastawił na skarżącego swoistą pułapkę, pozwalając, aby upłynął skarżącemu termin do złożenia kopii owej umowy, jako załącznika do wniosku o płatność w kolejnym roku. Wobec tego Sąd uznał, że organy dopuściły się także naruszenia zasady praworządności, określonej w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Dyrektor OR ARiMR. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także w każdym z tych przypadków – o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach poprzez przyjęcie, że organ naruszył w nim zakreśloną zasadę praworządności, a w konsekwencji błędnie zastosował art. 7 ust. 3c ustawy o płatnościach, - naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji, podczas gdy nie było ku temu podstaw, bo do rzekomego naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, nie doszło. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że podstawą przyznania płatności z tytułu owoców miękkich jest wystąpienie przez rolnika z wnioskiem o przyznanie tej płatności na dany rok, a następnie zawarcie stosownej umowy i dołączenie jej kopii do wniosku. Kopię tej umowy składa się do 31 lipca roku, w którym złożony został wniosek, a wiec w terminie późniejszym niż sam wniosek. Zatem pracownik organu nie może dopatrzeć się braku załącznika w postaci umowy, ponieważ tak chciał sam ustawodawca, wyznaczając dłuższy termin na jego złożenie. Jeżeli rolnik składając wniosek o przyznanie przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich do dnia 15 maja nie załączy do niego kopii zawartej umowy, to organ nie ma podstaw prawnych, aby się tego domagać, gdyż rolnik może to zrobić później – do 31 lipca danego roku. Organ musi czekać do upływu tego terminu, co z kolei powoduje, że wezwanie rolnika do złożenia kopii umowy po upływie wspomnianego terminu będzie bezprzedmiotowe z uwagi na nieprzywracalność tego terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Postępowanie w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ma charakter postępowania szczególnego. Z art. 3 ust. 1-3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego wynika bowiem, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Odrębność omawianego postępowania w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego wyraża się w: 1) określeniu innego katalogu obowiązków organu administracji (stanie na straży praworządności, rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; udzielanie stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnienie stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań); 2) wyłączeniu stosowania w tym postępowaniu art. 81 k.p.a.; 3) skierowaniu do stron i innych osób uczestniczących w postępowaniu obowiązku przedstawiania dowodów oraz wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; 4) ustanowieniu zasady, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne. Nadto istotną cechą omawianego postępowania jest wysoki stopień jego sformalizowania, przejawiający się w ujednoliconym formularzu wniosku, którego złożenie wszczyna postępowanie i który stanowi podstawową formę składania oświadczeń woli i wiedzy w sprawach o przyznanie pomocy oraz szybkość, która ma zapewnić sprawność działania organów, jak i stron. Podstawowym elementem zapewniającym sprawność postępowania jest niewątpliwie termin ustawowy odnoszący się do czasu podejmowania konkretnych działań lub czynności, warunkujących skuteczność ubiegania się o pomoc i jej udzielenie. Jest on adresowany w szczególności do beneficjentów przyznawanych płatności. Przepisy art. 7 ust. 3a, 3b i 3c ustawy o płatnościach regulują zasady przyznania płatności z tytułu owoców miękkich. Analiza tych przepisów pozwala na stwierdzenie, że warunkiem otrzymania tej płatności jest wystąpienie rolnika z wnioskiem o przyznanie płatności na dany rok, zawarcie umowy o przetwórstwo albo zobowiązania do realizacji dostawy i dołączenia kopii umowy do złożonego wniosku. Termin do złożenia umowy został określony w ustawie – do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Uwzględniając te unormowania, skarżący niewątpliwie powinien dołączyć do wniosku, w terminie do dnia 31 lipca 2010 r., umowę kontraktacyjną. Umowa o przetwórstwo lub zobowiązanie do realizacji dostawy stanowią obligatoryjną część wniosku, warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku. Umowa może zostać złożona później niż sam wniosek, nie później jednak niż do dnia 31 lipca danego roku. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, płatności obszarowe przyznawane są wniosek rolnika złożony w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Z ust. 3 tego przepisu wynika, że termin powyższy nie podlega przywróceniu. W konkluzji należy stwierdzić, że skoro kopia umowy stanowi integralną część wniosku i termin do jej złożenia upływa z dniem 31 lipca roku, w którym składany jest wniosek, to termin do złożenia umowy nie jest również przywracalny. Termin ten ma charakter materialny. Jest on wyznaczony przez ustawodawcę, uchybienie temu terminowi powoduje wygaśniecie prawa lub obowiązku o charakterze materialnoprawnym. Konsekwencją uchybienia tego terminu jest więc wygaśnięcie możliwości dokonania określonej przepisem czynności. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej Pan H. F. złożył w dniu [...] maja 2010 r. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2010, w treści którego ubiegał się o przyznanie płatności do owoców miękkich, jednakże do dnia 31 lipca 2010 r. nie przedłożył kopii umowy kontraktacyjnej. Skarżący podnosił, że umowa na dostawę owoców miękkich została złożona z wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych na 2008 r. Jest to umowa wieloletnia i dotyczy również 2009 r., o czym informował przy składaniu wniosku. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż płatność do owoców miękkich jest płatnością jednoroczną, przyznawaną na wniosek strony do powierzchni, na której w danym roku prowadzona jest uprawa owoców, a warunkiem jej uzyskania jest spełnienie przesłanek określonych w art. 7 ust. 3a ustawy o płatnościach. Wobec tego rolnik składając wniosek o przyznanie płatności wykazuje w jego treści aktualny stan gruntów zgłoszonych do płatności i corocznie jest obowiązany wykazać spełnienie warunków do przyznania tej płatności, natomiast organ ma obowiązek zweryfikowania informacji podanych we wniosku pod kątem spełnienia tychże przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia. Umowa złożona z wnioskiem na 2009 r. nie mogła zatem stanowić podstawy do przyznania płatności na rok 2010 r. Fakt poinformowania pracownika biura Agencji o umowie kontraktacyjnej zawartej w 2009 r. nie stanowi podstawy do przyznania żądanej płatności. Należy również zauważyć, że skarżący w 2008 i 2009 roku złożył wraz z wnioskiem umowę kontraktacyjną, co wskazuje, że znał warunki ubiegania się o przyznanie płatności do owoców miękkich. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane przez organ w zaskarżonej decyzji, że jeżeli rolnik do dnia 15 maja wraz z wnioskiem o przyznanie płatności nie złoży wymaganej kopii umowy, to kierownik biura powiatowego Agencji nie ma podstaw do tego, aby wzywać go do uzupełnienia wniosku o kopię tej umowy, gdyż może on złożyć umowę w terminie późniejszym, do dnia 31 lipca danego roku składania wniosku. Jeżeli natomiast rolnik, zgodnie z art. 7 ust. 3c ustawy o płatnościach, nie złoży umowy o dostarczenie owoców do dnia 31 lipca, to wówczas wezwanie go do złożenia tej kopii jest zbędne, z uwagi na przekroczenie nieprzywracalnego terminu. Zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach, do obowiązków organu nie należy ustalanie, czy rolnik ma zawartą umowę kontraktacyjną na 2010 r. To rolnik - znając zasady przyznawania płatności - obowiązany był dołączyć do wniosku umowę aktualną w roku przyzwania płatności. Podstawą do przyznania płatności z tytułu owoców miękkich jest wystąpienie przez rolnika z wnioskiem o przyznanie tej płatności na dany rok, a następnie zawarcie stosownej umowy i dołączenie jej kopii do wniosku. W sprawach o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego to nie organ administracji publicznej a wnioskodawca ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Rola organu, jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, sprowadza się do weryfikacji spełnienia przez wnioskodawcę warunków przyznania płatności zgodnie z zakreślonymi normami prawa krajowego i unijnego. Reasumując, należy stwierdzić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi niewłaściwie zastosował art. 7 ust. 3c ustawy o płatnościach i tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się trafny. Natomiast zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż ta podstawa kasacyjna nie może służyć do zwalczania błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 188 p.p.s.a., co pozwoliło na uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., pomimo braku w tym zakresie wniosku organu administracji wnoszącego skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.