VII SA/Wa 747/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi G. W. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 - 7 i art. 157 § 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 11 października 2010r., złożonego przez G. W. P. o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] nakładającego na ww. zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 25.122 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku rozbiórki, określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. - odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2007r., znak: [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia G. W. P. od wymienionego postanowienia Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], zapadło zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...], którym organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż postępowanie egzekucyjne prowadzone w przedmiotowej sprawie miało celu doprowadzenie do wykonania obowiązku, wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...] utrzymanej w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] września 2007 r., znak: [...]. Powyższy obowiązek polega na konieczności rozebrania samowolnie wybudowanych przybudówek, jednej o wymiarach w rzucie 10 m x 3 m i drugiej o wymiarach 5.9 m x 2.95 m, dobudowanych do istniejącego budynku mieszkalnego oraz samowolnie wykonanej więźby dachowej na istniejącej części budynku mieszkalnego oraz ww. przybudówkach, zlokalizowanych na działce nr geodezyjnym [...], położonej na kolonii [...]. Ze względu na niewykonanie przez G. P. powyższego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie egzekucyjne w tej sprawie. Po wystawieniu tytułu wykonawczego (nr [...]), w dniu [...] października 2007 r. zostało wydane w stosunku do zobowiązanego postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2007 r. nie zostało zaskarżone do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Następnie G. P. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. ostatecznego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia W dniu [...] listopada 2010 r., postanowieniem znak: [...] Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego opisał charakter instytucji stwierdzenia nieważności postanowienia i wskazał na przesłanki jej zastosowania. Wskazał także, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, przewidzianym przez przepisy Działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.). Zgodnie z przepisami tej ustawy, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Natomiast, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części. Stosownie do treści art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu w czasie orzekania przez organy nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego i powiatowego, każdorazowo nałożona grzywna nie mogła przekroczyć iloczynu powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem rozbiórki i 1/5 ceny 1 m 2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wysokość grzywny ustala, właściwy organ, tj. w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] jako organ egzekucyjny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż nałożenie przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego grzywny w wysokości 25,122 zł. było uzasadnione i sprzyjało osiągnięciu podstawowego celu postępowania, jakim było wykonanie ciążącego na adresacie zaskarżonego postanowienia obowiązku. Wysokość grzywny mieści się w ramach ww. przepisu i jest adekwatna do egzekwowanego obowiązku polegającego na rozbiórce samowolnie wybudowanych przybudówek, jednej 0 wymiarach w rzucie 10 m x 3 m i drugiej o wymiarach 5.9 m x 2.95 m, dobudowanych do istniejącego budynku mieszkalnego oraz samowolnie wykonanej więźby dachowej na istniejącej części budynku mieszkalnego oraz ww. przybudówkach. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji słusznie wskazał, iż punktem odniesienia dla oceny legalności ww. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w trybie art. 156 - 158 k.p.a., jest stan rzeczy z chwili wydania tego postanowienia. Nie jest więc, zdaniem organu II instancji, uprawnione wnioskowanie o kwalifikowanej wadliwości zaskarżonego postanowienia z dnia [...] października 2007 r. z tego powodu, że opierało się ono na innym ostatecznym rozstrzygnięciu, które zostało uchylone dopiero w lipcu 2010 r. decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] września 2007 r, znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...]. Organ II instancji stwierdził również, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] umarzające postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie powoduje w myśl art. 60 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przy tym, postępowanie odnośnie uchylenia czynności egzekucyjnych jest samodzielnym postępowaniem. Mając powyższe na uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, iż badane postanowienie nie jest obarczone rażącym naruszeniem prawa, albowiem z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) mamy do czynienia wtedy, gdy treść postanowienia jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że postanowienie nie może być zaakceptowane jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. złożył G. W. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Skarżonym postanowieniom zarzucił rażące naruszenie prawa polegające na: 1. uznaniu, że wydane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w ramach umorzonego postępowania egzekucyjnego, nadal zachowuje moc prawną, a więc pominięcie reguły ex tunc, 2. odstąpieniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 60 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w sytuacji gdy organ nie jest związany wnioskami i przywołaną we wniosku strony podstawą prawną, 3. nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jedynie na jednego ze współinwestorów, w sytuacji gdy istnieją również inni współinwestorzy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o oddalenie skargi. W dniu 24 maja 2011 r. (data prezentaty Sądu) wpłynęło do Sądu pismo G. W. P., w którym złożył on dodatkowe wyjaśnienia uzasadniające skargę oraz przedstawił swoje stanowisko na odpowiedź organu udzieloną w związku ze złożoną skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W ocenie Sądu analizowana we wskazanym zakresie skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. W przedmiotowym postępowaniu obowiązkiem organów było ustalenie czy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2007r. nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 25.122 zł wypełniało przesłanki stanowiące podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Kontrolowane postanowienie zapadło w postępowaniu egzekucyjnym. Podstawę prawną nałożenia środka egzekucyjnego w niniejszej sprawie stanowił art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie, z którym: "Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego". Paragraf 2 powyższego art. 119 stanowi natomiast, iż "Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym". Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków określonych w tytule egzekucyjnym (wykonawczym). Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jest to środek egzekucyjny przymuszający, który ma na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Podjęcie decyzji o wszczęciu egzekucji administracyjnej musi być poprzedzone spełnieniem określonych czynności o charakterze procesowym, wymienionych w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Po pierwsze zgodnie z brzmieniem art. 15 § 1 ww. ustawy egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, uprzednio przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może zostać wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Ponadto przepis art. 26 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dla skuteczności wszczęcia egzekucji administracyjnej wymaga doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. W niniejszej sprawie wszczęte postępowanie egzekucyjne czyniło zadość wymienionym przepisom. Jak w wynika z akt sprawy źródłem obowiązku była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2007r. utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2007r., którą to nakazano rozbiórkę samowolnie wykonanych przybudówek dobudowanych do istniejącego budynku mieszkalnego oraz samowolnie wykonanej więźby dachowej na istniejącej części budynku mieszkalnego oraz w przybudówkach. Powyższy obowiązek nie został przez skarżącego wykonany, co stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. I tak w dniu 26 września 2007r. doręczno skarżącemu upomnienie wzywające do wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki. Następnie w dniu [...] października 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił tytuł wykonawczy [...], nr [...], który również skutecznie doręczono zobowiązanemu. Ponadto w ocenie Sądu organy administracji zasadnie uznały zgodność z prawem postanowienia z dnia [...] października 2007r. stwierdzając, iż odpowiada ono wymogom ustawowym również, co do wysokości nałożonej grzywny oraz wydane zostało przez właściwy organ egzekucyjny. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog tych przesłanek. Organ orzekający nie jest władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. W dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się również, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński., Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996, s. 716-721). Oznacza to, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i utożsamianie tego pojęcia z każdym, nawet oczywistym naruszeniem jest wadliwe. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd podziela pogląd organów I i II instancji, iż kontrolowane w trybie stwierdzenia nieważności postanowienie nie wypełniało żadnej z przesłanek określonych przepisem art. 156 kpa, stąd też brak było podstaw do stwierdzenia jego nieważności. W odniesieniu do zarzutów skargi, raz jeszcze podkreślić należy, iż tryb kontroli decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy. Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, obowiązującym z mocą wsteczną, a więc zawsze nawiązuje do stanu prawnego z dnia wydania wadliwej decyzji. Tak więc wydanie w dniu [...] października 2007r. postanowienia nakładającego na skarżącego grzywnę, w istniejących wtedy okolicznościach faktycznych i prawnych było zasadne. W rozpatrywanej sprawie dopóki decyzja nakazująca rozbiórkę pozostawała w obrocie prawnym, istniało w stosunku do niej domniemanie zgodności z prawem i podlegała ona przymusowemu wykonaniu, a organ egzekucyjny zobowiązany był do jej realizacji, zgodnie z przepisami powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podzielić również należy pogląd organu administracji, iż właściwym trybem do wzruszenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest wznowienie postępowania. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 8 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Już tylko na marginesie podnieść trzeba, iż organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] września 2010r. na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umorzył postępowanie egzekucyjne dotyczące obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2007r., co oznaczało uchylenie dokonanych czynności potraktować wniosek skarżącego z dnia 11 października 2010r, w którym wnosił on o stwierdzenie nieważności postanowienia nakładającego grzywnę, jako złożony w trybie art. 60 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Co do zasady umorzenie postępowania egzekucyjnego powoduje uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych, w szczególności zajęcia, ustanowienia dozoru nad zajętymi ruchomościami czy też zarządu nad nieruchomością. Skutku tego (uchylenia czynności egzekucyjnych) nie wywołuje jedynie umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 9 u.p.e.a., czyli na żądanie wierzyciela, oraz na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a., czyli w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.