II GSK 260/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Hanna Kamińska Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1028/11 w sprawie ze skargi D.A. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2011 r., V SA/Wa 1028/11, oddalił skargę D.A. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Sąd I instancji przyjął za podstawę następujące okoliczności faktyczne. W dniu [...] maja 2005 r. D.A. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Warszawie Zachód z/s w W. wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW) na 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Warszawa Zachód z/s w W. (dalej: Kierownik Biura) decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. przyznał stronie wnioskowaną płatność w wysokości 10057,60 zł. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], Kierownik Biura po rozpatrzeniu wniosku strony działającej przez pełnomocnika R.D. przyznał płatność ONW za 2006 r. w kwocie 10057,60 zł. Środki finansowe przyznane powyższymi decyzjami przekazane zostały na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów, złożony przez pełnomocnika strony R.D. Następnie Kierownik Biura po rozpatrzeniu wniosku strony działającej przez pełnomocnika R.D. o przyznanie płatności ONW za 2007 r. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], odmówił stronie przyznania wnioskowanych płatności. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. organ stwierdził, że powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności wynosiła 31,43 ha, a powierzchnia co do której rozpatrzono wniosek wynosiła 0 ha. Wyjaśnił, że wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosiła więcej niż 50%. Prezes ARiMR wystosował do pełnomocnika strony zawiadomienie z dnia [...] lipca 2010 r. zawierające informację o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu ONW na mocy decyzji Kierownika Biura z dnia [...] lutego 2005 r. oraz z dnia [...] lutego 2007 r. W dniu [...] lipca 2010 r. zawiadomienie zwrócone zostało z adnotacją, że adresat nie żyje. Wobec tego w dniu [...] października 2010 r. Kierownik Biura wysłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego na adres strony. W odpowiedzi na zawiadomienie pełnomocnik strony poinformował organ, że strona nie otrzymała jakichkolwiek płatności z tytułu ONW. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezes ARiMR ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w łącznej wysokości 20115,20 zł powiększoną o należne odsetki. W uzasadnieniu orzeczenia organ wyjaśnił, że w jego ocenie w sprawie nastąpiło zaniechanie prowadzenia działalności gospodarczej na działkach rolnych objętych zobowiązaniem ONW, w związku z czym powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości 20115,20 zł, na którą składają się przyznane płatności za lata 2005 i 2006. Od powyższej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 7 grudnia 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu podkreślono, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności za 2005 r. zobowiązał się do prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni nie mniejszej od tej, za którą otrzymał płatność ONW w pierwszym roku przez okres 5 lat od dnia otrzymania tej płatności. Oznacza to, że skarżący był świadomy ciążących na nim obowiązków wynikających z przystąpienia do programu ONW. Skarżący zaniechał w okresie trwania zobowiązania prowadzenia działalności rolniczej na całym obszarze ONW, tj. na powierzchni 31,43 ha, do której otrzymał płatność ONW za 2005 i 2006 r. Organ wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.; dalej: rozporządzenie ONW), jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem zwraca całość płatności ONW za cały okres jej pobierania, gdy zaniechał prowadzenia tej działalności na wszystkich działkach rolnych lub wszystkich częściach działek rolnych położonych na obszarach ONW. W sprawie nie ma zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, ponieważ od daty przekazania płatności nie upłynęło 10 lat, nie można również uznać, że strona działała w dobrej wierze. Nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 powyższego rozporządzenia, który stanowi, że obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika, ponieważ płatność nie wynikała z pomyłki organu i została zrealizowana na podstawie wydanych decyzji. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10, poz. 76 ze zm.; dalej: ustawa o krajowym systemie ewidencji) producent podlega wpisowi do ewidencji producentów na podstawie wniosku złożonego do Kierownika Biura Powiatowego właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy. Jednocześnie art. 11 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 5 i 6 tej ustawy wskazuje, iż koniecznym elementem wniosku jest podanie numeru rachunku bankowego producenta bądź osoby pełnomocnika, jeśli został ustanowiony. Wobec powyższego w ewidencji producentów rolnych organ mógł wpisać pełnomocnika i jego rachunek bankowy, na który następnie będą przekazywane płatności. Skutki czynności prawnej pełnomocnika obejmują nie tylko zmianę stanu prawnego zamierzonego przez stronę, ale także wszelkie następstwa tej czynności. Organ stwierdził, że w orzecznictwie administracyjnym wyraźnie wskazano, że skutki podejmowanych przez pełnomocnika działań i zaniechań tak pozytywne, jak i negatywne obciążają reprezentowanego. Prezes ARiMR wyjaśnił, że płatności z tytułu ONW za lata 2005 i 2006 zostały przekazane w dniu [...] marca 2006 r. oraz w dniu [...] marca 2007 r. na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów, tj. rachunek pełnomocnika, natomiast wątpliwości związane z brakiem otrzymania płatności skarżący wyraził dopiero pismem z dnia [...] października 2010 r. Stwierdził on, że rozliczenie się pełnomocnika z mocodawcą może być wyłącznie przedmiotem rozstrzygnięć o charakterze cywilnoprawnym. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D.A. W skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, której zarzucono naruszenie art. 7 i art. 32 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 97, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) przez: a) błędne uznanie za udowodnioną okoliczność wypłaty środków pieniężnych na rzecz skarżącego, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że środki te zostały wypłacone pełnomocnikowi R.D., który nie miał do tej czynności stosownego umocowania; b) błędne uznanie, że pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego dla R.D. do występowania w imieniu mandanta w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczne z upoważnieniem do wypłaty środków pieniężnych na jego konto z tytułu wydanej decyzji administracyjnej; c) nieuprawnione twierdzenie, że zakres pełnomocnictwa i ewentualne negatywne następstwa związane z przekroczeniem zakresu pełnomocnictwa mogą być przedmiotem jedynie postępowania cywilnego. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o krajowym systemie ewidencji przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że norma wywiedziona z tego przepisu uprawnia sama w sobie do wypłaty środków płatności na rachunek bankowy pełnomocnika bez konieczności badania zakresu pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2011 r., V SA/Wa 1028/11, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezes ARiMR słusznie uznał, iż skarżący utracił prawo do uzyskania płatności za rok 2005 oraz 2006, jak również prawidłowo określił kwotę podlegającą zwrotowi z tego tytułu. W przekonaniu Sądu I instancji organ orzekający także w sposób prawidłowy ocenił, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 73 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., które znosiłyby obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Sąd podkreślił również, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma określenie zakresu i skutków działań podejmowanych przez pełnomocnika. Sąd zauważył, że udzielone przez skarżącego R.D. pełnomocnictwo z dnia [...] listopada 2004 r., załączone do wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych, obejmowało umocowanie do występowania w imieniu skarżącego przed sądami powszechnymi wszystkich instancji, organami administracji państwowej, urzędami skarbowymi i osobami fizycznymi. Zdaniem Sądu treść pełnomocnictwa nie wskazywała w sposób kazuistyczny i precyzyjny, jakie czynności wchodzą w zakres pełnomocnictwa, w szczególności zaś nie ograniczała reprezentowania skarżącego do postępowania administracyjnego. Nie wyłączała ona również przekazania przyznanych płatności na konto wskazane przez pełnomocnika. Omawiane pełnomocnictwo miało charakter ogólny, a jego treść nie wymagała szczegółowej analizy w zakresie wyłączenia możliwości przeprowadzenia konkretnej czynności w imieniu skarżącego przed podmiotami wskazanymi w pełnomocnictwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił jednocześnie uwagę, że zgodnie z art. 98 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 19, poz. 93 ze zm.) pełnomocnictwo ogólne obejmuje umocowanie do czynności zwykłego zarządu. Do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebne jest pełnomocnictwo określające ich rodzaj, chyba że ustawa wymaga pełnomocnictwa do poszczególnej czynności. W ocenie Sądu I instancji działanie pełnomocnika polegające na złożeniu wniosku o wpis skarżącego do ewidencji producentów rolnych, jak i występowanie w imieniu skarżącego z wnioskiem o przyznanie płatności ONW nie wykraczało poza zakres zwykłego zarządu. Należało więc – w ocenie Sądu – uznać, że zgodnie z udzielonym pełnomocnictwem R.D., działając w imieniu skarżącego, złożył wniosek o wpis do ewidencji producentów i w części IX wpisał swój numer rachunku bankowego. Ustawa o krajowym systemie ewidencji nie zawiera natomiast ograniczenia, by w sytuacji reprezentowania producenta przez pełnomocnika w ewidencji figurował bezwzględnie numer rachunku bankowego producenta, określając alternatywnie, że w takiej sytuacji w ewidencji powinien się zawierać numer rachunku bankowego producenta lub pełnomocnika (pkt 6 ust. 1 art. 7 ustawy). W ocenie Sądu I instancji w ewidencji producenta nie tylko zasadnie umieszczono numer rachunku wskazany przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika skarżącego, lecz prawidłowo przekazano również płatności ONW na rachunek bankowy zawarty w systemie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska skarżącego, że organ bezkrytycznie przyjął, że pełnomocnictwo do prowadzenia sprawy jest równoznaczne z umocowaniem do przelania środków pieniężnych na rzecz pełnomocnika czy też, że organ odstąpił od ustalenia zakresu pełnomocnictwa. Na marginesie warto nadmienić, że skarżący po wydaniu decyzji przyznających mu płatność ONW oraz po przekazaniu środków na wskazane we wniosku o wpis do ewidencji producentów konto bankowe nie kwestionował faktu nieotrzymania płatności. Skarżący działający przez pełnomocnika dopiero pismem z dnia [...] października 2010 r. złożonym w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, oświadczył, że nigdy nie otrzymał płatności ONW za 2005 r. i 2006 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł D.A., domagając się uchylenia w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie – o uchylenie wspomnianego wyroku i rozpoznanie skargi oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Jednocześnie kasator wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych przez art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. kasator zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o krajowym systemie ewidencji przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że norma wywiedziona z tego przepisu uprawnia sama w sobie do wypłaty środków płatności na rachunek bankowy pełnomocnika bez konieczności badania zakresu pełnomocnictwa, podczas gdy treść tego przepisu wskazuje na jego czysto techniczną treść, która nie zwalnia organu od badania umocowania pełnomocnika do otrzymania płatności. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. kasator zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 32 i art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo błędnego uznania przez organ za udowodnioną okoliczność wypłaty środków pieniężnych na rzecz D.A., podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że środki te zostały wypłacone pełnomocnikowi R.D., który nie miał do tej czynności stosownego umocowania, a ponadto błędnego uznania, że pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego dla R.D. do występowania w imieniu mandanta w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczne z upoważnieniem do wypłaty środków pieniężnych na jego konto z tytułu wydanej decyzji administracyjnej oraz nieuprawnionego twierdzenia, że zakres pełnomocnictwa i ewentualne negatywne następstwa związane z przekroczeniem zakresu pełnomocnictwa mogą być jedynie przedmiotem postępowania cywilnego; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie dokonanej wykładni przepisów prawa materialnego, brak wszechstronnej analizy, a także częściowe pominięcie zarzutów strony skarżącej i odniesienia się do jej argumentacji prawnej, w konsekwencji wadliwe rozstrzygnięcie, bo nieodnoszące się do wszystkich zarzutów strony skarżącej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator sformułował szereg argumentów na poparcie postawionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska organu, które Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe, iż zakres pełnomocnictwa z dnia [...] listopada 2004 r. udzielonego przez skarżącego R.D. upoważniał organ do wypłaty płatności ONW przyznanych skarżącemu na rok 2005 i 2006 na konto pełnomocnika. Jak wynika z dołączonego do akt sprawy pełnomocnictwa, skarżący upoważnił R.D. do występowania w jego imieniu przed sądami powszechnymi wszystkich instancji, organami administracji państwowej, urzędami skarbowymi i osobami fizycznymi. Jest to pełnomocnictwo ogólne o szerokim zakresie umocowania. Przepisy dotyczące pełnomocnictwa w postępowaniu przed organami administracyjnymi w postępowaniu administracyjnymi nie regulują w sposób wyczerpujący wszystkich problemów związanych z tą instytucją, dlatego też należy sięgnąć pomocniczo do przepisów kodeksu cywilnego. Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji odniósł się do przepisów kodeksu cywilnego wyrażając pogląd, iż udzielone przez skarżącego pełnomocnictwo ma charakter ogólny i umocowało pełnomocnika do podejmowania czynności w zakresie zwykłego zarządu – co obejmowało złożenie wniosku o wpis skarżącego do ewidencji producentów rolnych, jak i występowanie w imieniu skarżącego z wnioskiem o przyznanie płatności ONW. Zwrócić należy uwagę, iż skarżący wiedział o dokonaniu tych czynności przez R.D., o czym świadczy to, że składając osobiście w dniu [...] maja 2005 r. wniosek o płatność ONW na rok 2005 podał swój numer w ewidencji producentów rolnych uzyskany na skutek złożenia wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych złożony przez pełnomocnika. Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że w sytuacji gdy producent rolny ma ustanowionego pełnomocnika i jest przez niego reprezentowany (a w tym zakresie został umocowany R.D. "...przed organami administracji państwowej..."), to ewidencja producenta rolnego zawiera zarówno dane producenta rolnego, jak i jego pełnomocnika, jak również wskazuje numer rachunku bankowego producenta lub ustanowionego pełnomocnika. W związku z powyższym niezasadny jest zarzut skarżącego, iż organ nie miał podstaw do dokonywania wypłat na wpisany do ewidencji rachunek bankowy pełnomocnika. Należy zauważyć, że skarżący przez okres kilku lat nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń co do należnych mu płatności ONW. Zarzut naruszenia przepisu procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. również należy uznać za niezasadny. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera regulację - jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego tylko wtedy, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwiona jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Zarzut ten nie może sprowadzać się do polemiki ze stanowiskiem Sądu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną – art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – jeżeli uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (patrz uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 30). Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, wyjaśnił w sposób wystarczający zastosowane przepisy prawa, a polemika skarżącego ze stanowiskiem Sądu nie może uzasadniać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za nieuzasadnioną, na mocy art. 184 p.p.s.a. rozstrzygnął jak w sentencji wyroku.