II GSK 2019/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 czerwca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 911/11 w sprawie ze skargi R. K. na rozstrzygnięcie Zastępcy Kierownika Biura Wsparcia Inwestycyjnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2010 r., znak [...] w przedmiocie informacji o dokonaniu całkowitej korekty kwoty w sprawie przyznania pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 6 czerwca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 911/11, odrzucił skargę R. K. na rozstrzygnięcie Zastępcy Kierownika Biura Wsparcia Inwestycyjnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2010 r. znak [...] w przedmiocie informacji o dokonaniu całkowitej korekty kwoty w sprawie przyznania pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Wnioskiem z [...] października 2009 r. R. K. zwróciła się do instytucji wdrażającej ([...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Agencja zaaprobowała wniosek i w dniu 31 marca 2010 r. podpisała z R. K. umowę określającą prawa i obowiązki stron związane z realizacją projektu – Umowa przyznania pomocy nr [...]. W dniu [...] lipca 2010 r. R. K. złożyła do Agencji wniosek o płatność udokumentowany stosownymi fakturami. Organ zweryfikował wniosek i stwierdził, że będący przedmiotem dofinansowania ciągnik rolniczy wnioskodawczyni zakupiła od przedsiębiorstwa należącego do jej męża. Pismem z dnia [...] października 2010 r. znak [...] Zastępca Kierownika Biura Wsparcia Inwestycyjnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformował wnioskującą o dokonaniu całkowitej korekty kwoty dofinansowania. Powołał mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa oraz § 9 ust. 7 Umowy przyznania pomocy. Rozpatrzywszy sprawę ponownie, pismem z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] organ udzielił wnioskującej informacji, że umowa o wykonanie inwestycji została "wykonana z samym sobą" i jest czynnością pozorną, mającą na celu obejście przepisów dotyczących przyznawania pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę, ponieważ stwierdził, że przedmiotem sporu stron jest kwestia naruszenia § 9 ust. 7 Umowy przyznania pomocy z 31 marca 2010 r. Organ i skarżącą łączyła umowa cywilnoprawna, a zatem wszystkie kwestie dotyczące tego, czy były podstawy do jej wypowiedzenia oraz podstawy do odmowy wypłaty określonej w niej kwoty dofinansowania, muszą być traktowane jako kwestie podlegające rozstrzygnięciu na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Powyższe postanowienie R. K. w drodze skargi kasacyjnej zaskarżyła w całości. Wniosła o uchylenie tegoż postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, jak również rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez uznanie, że Sąd pierwszej instancji nie jest właściwy do rozpoznania skargi na rozstrzygnięcie organu z dnia [...] października 2010 r. oraz, że rozstrzygnięcie to nie jest aktem administracyjnym podlegającym kontroli. Uzasadniając zarzut skargi kasacyjnej wnosząca tę skargę stanęła na stanowisku, że dokonanie całkowitej korekty kwoty, którą organ przyznał jej wcześniej, jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmowa przyznania dofinansowania kształtuje prawa i obowiązki wnoszącej skargę kasacyjną i stanowi inną czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W odpowiedzi Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o odrzucenie skargi, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i z tej przyczyny podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że stosownie do przepisu art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 art. 182). Należy również stwierdzić, że zarówno R. K. w skardze kasacyjnej, jak i organ w odpowiedzi na nią, wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Biorąc pod uwagę ten fakt oraz fakt, że skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów procedury, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wnioski stron. Po drugie, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki są wymienione w § 2 pkt 1-6 tego przepisu. Żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowego w sprawie nie zaistniała. Po trzecie, zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej przez R. K. jest w całości niezasadny. Zgodnie z powołanym przez wnoszącą skargę kasacyjną art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, który może być zaskarżony do sądu administracyjnego powinien spełniać zasadnicze kryterium: dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto, aby akt lub czynność spełniał warunki określone w omawianym przepisie, powinien także wywoływać skutki prawne drogą faktów (por. poglądy doktryny: A. Kisielewicz, Akty i czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych [w:] Instytucje procesu administracyjnego i sądownictwa administracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana prof. Ludwikowi Żukowskiemu, Przemyśl-Rzeszów 2009, s. 168 i nast.). Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy stwierdzając, że R. K. doręczono wystawioną przez organ administracji informację z dnia [...] października 2010 r. o dokonaniu całkowitej korekty kwoty. Informacja ta nie jest innym niż decyzja administracyjna lub postanowienie aktem z zakresu administracji publicznej, ani też nie jest czynnością z takiego zakresu, ponieważ przede wszystkim nie kształtuje sytuacji prawnej wnoszącej skargę kasacyjną i nie wywołuje wobec niej żadnych skutków prawnych, bowiem jej sytuacja prawna została ukształtowana umową cywilnoprawną zawartą między nią a organem administracji 31 marca 2010 r. Niemniej jednak, mimo przesądzenia charakteru czynności podjętej przez organ wobec wnoszącej skargę kasacyjną należy też zważyć, że istota sprawy sprowadza się do sporu powstałego na tle stosunku zobowiązaniowego łączącego R. K. z instytucją wdrażającą – Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Spór ten powstał w wyniku wykonywania umowy cywilnoprawnej, toteż właściwym dla jego rozstrzygnięcia jest sąd powszechny. Natomiast nie jest w tej sprawie właściwy sąd administracyjny, ponieważ zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 8 oraz art. 16-23, jest przyznawana na podstawie umowy zawieranej pod rygorem nieważności, w formie pisemnej. Z cytowanej normy wynika, że podstawą przyznania pomocy finansowej jest stosunek umowny, nie zaś stosunek administracyjnoprawny. Z faktu, że w ust. 2 tego przepisu stwierdzono, że do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy stosuje się tylko niektóre przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nie można wyprowadzać skutków prawnych polegających na uznaniu, iż w przypadku akceptacji wniosku (przyznaniu pomocy i podpisaniu umowy) możliwe jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Wniesienie takiej skargi jest prawnie dopuszczalne na mocy ust. 4 omawianego przepisu jedynie wówczas, gdy podmiot wdrażający odmówi przyznania pomocy z podaniem w formie pisemnej przyczyn tej odmowy. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 22 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) rozróżnia dwie kwestie. Po pierwsze, postępowanie w sprawie oceny wniosku o przyznanie pomocy, po drugie, podpisanie umowy o płatność. A zatem spory powstałe po przeprowadzeniu postępowania zakończonego odmową przyznania pomocy (negatywna ocena wniosku) podlegają rozpoznaniu przez sąd administracyjny, bowiem organ administracji rozstrzyga sprawę indywidualnego wniosku strony co do istoty, i właśnie w tym przypadku ustawodawca przewidział możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Inaczej rzecz ma się w przypadku akceptacji wniosku pomocowego strony, bowiem organ podpisuje wtedy z wnioskodawcą umowę (powstaje między nim a beneficjentem stosunek zobowiązaniowy), i odtąd wszelkie spory powstałe w wyniku wykonywania umowy podlegają rozpoznaniu przez sąd powszechny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy należy stwierdzić, że złożony przez R. K. wniosek o przyznanie pomocy został rozpatrzony pozytywnie (pismo organu administracji z dnia [...] marca 2010 r. odebrane przez stronę osobiście). Na podstawie tego pisma organ podpisał z wnoszącą skargę kasacyjną Umowę przyznania pomocy z 31 marca 2010 r. Od tej chwili między stroną a organem przestał istnieć stosunek administracyjnoprawny, który na mocy umowy stał się stosunkiem zobowiązaniowym. Następnie, pismem z [...] października 2010 r. organ poinformował R. K. o dokonaniu "całkowitej korekty kwoty". W treści pisma powołał m.in. § 9 ust. 7 Umowy przyznania pomocy. R. K. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, a zatem między stronami umowy powstał spór odnośnie wykonywania przez jedną z nich postanowień stosunku zobowiązaniowego. Należy więc stwierdzić, że to umowa kształtuje prawa i obowiązki stron, nie zaś informacja organu administracji (strony zobowiązania) odnośnie wykonywania umowy, której nie można skutecznie przypisać cech czynności lub aktu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nadto należy zauważyć, że w przypadku rozpatrywania skarg kasacyjnych od postanowień odrzucających skargi (kończących postępowanie), Naczelny Sąd Administracyjny nie stosuje art. 203 i 204 p.p.s.a. Oznacza to, że mimo zgłoszonych wniosków Sąd kasacyjny nie orzeka o zwrocie kosztów postępowania. Mając wszystko powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1-3 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.