IV SA/Wa 621/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi W.W., J. W., M. W. i M. R. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu pisma uchyla zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Minister Gospodarki, zwany dalej Ministrem, utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] grudnia 2010 r. o zwrocie podania S. R. z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie "ostatecznego załatwienia sprawy" zapłaty za "wywłaszczoną" po 1945 r. nieruchomość położoną w T., o powierzchni 84 a, sprecyzowanego pismem z dnia [...] maja 1987 r. Postanowienie z dnia [...] lutego 2011 r. Minister wydał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dnia [...] marca 1987 r. S. R. - były współwłaściciel działki nr [...] o pow. 18354 m2, położonej w T., obecnie znajdującej się w obrębie miasta K. - reprezentowany przez H. R., złożył w Urzędzie Wojewódzkim w [...] wniosek (spisany w formie protokołu z przyjęcia podania) o "ostateczne załatwienie sprawy" zapłaty za "wywłaszczoną" po 1945 r. nieruchomość położoną w T., o powierzchni 84 a. Pismem z dnia [...] maja 1987 r. wnioskodawca wystąpił do ww. urzędu również o zwrot przedmiotowej nieruchomości ( w przypadku niewypłacenia stosownego odszkodowania), wskazując na naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.; dalej: ustawa nacjonalizacyjna). Do ww. wniosku, pismem z dnia 4 grudnia 1990 r. przyłączyła się także M. W. - spadkobierczyni W. W. - drugiej współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości. Minister Gospodarki decyzją z [...] lipca 2007r., po rozpatrzeniu wniosków M. W. i S. R., w miejsce którego wstąpili jako spadkobiercy M. R. oraz W. W., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Górnictwa z [...] lutego 1952 r., zatwierdzającego protokół zdawczo- odbiorczy w części dotyczącej wyżej opisanej nieruchomości, uznając że nieruchomość ta ze względu na swój charakter była niezbędna do prawidłowego funkcjonowania przedsiębiorstwa i wykorzystywana dla jego potrzeb związanych z eksploatacją i obsługą szybów naftowych, w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej. W. W., M. W., J. W. oraz M. R. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na odrębność znacjonalizowanego przedsiębiorstwa od przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej parcelę gruntową z prawami naftowymi. Ostatecznie Minister decyzją z [...] stycznia 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku M. W., M. R., W. W. oraz J. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił w całości własną decyzję z [...] lipca 2007 r. i jednocześnie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 kpa stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Górnictwa z [...] lutego 1952 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa firmy P. - Spółka z o.o. – K., w części dotyczącej nieruchomości zapisanej w Iwh [...] gm. kat. [...] i oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 18354 m2 - stanowiącej współwłasność W. R. i S. R. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: P. S.A. Oddział w S. oraz W. W., M. W., J. W. i M. R.. Wyrokiem z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 547/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 kwietnia 2010 r. uchylił wyrok Sądu I instancji z 12 maja 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 848/10, uchylił decyzje obu instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w postępowaniu pominięto Z. Spółka z o.o. w K., będący użytkownikiem wieczystym jednej z nieruchomości wchodzących w skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, co stanowi wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji obu instancji, jako naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę, Minister wezwał wnioskodawców do usunięcia braków podania w terminie 7 dni poprzez wskazanie podstawy prawnej żądania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. M. R. w odpowiedzi wskazała, że nie może uzupełnić braku formalnego wniosku, wskazując jednocześnie że domaga się zwrotu przedmiotowej nieruchomości i odszkodowania za jej użytkowanie przez P. W ocenie Ministra M. R. nie uzupełniła w ten sposób braków podania, zatem postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. orzekł o zwrocie podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., jako że z podania wynika, iż właściwy w sprawie jest sąd powszechny. Zdaniem Ministra, wobec braku szczególnej podstawy prawnej odmiennej niż odpowiednio art. 415 i następne k.c. oraz art. 222 i następne k.c., przedmiotowa sprawa o odszkodowanie oraz wydanie nieruchomości należy do właściwości sądu powszechnego. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. W. W., J. W., M. W. i M. R. wnieśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że odsyłanie ich do sądu powszechnego jest niedorzeczne. Podnieśli, że pole roponośne nigdy nie było przedsiębiorstwem, ale było użytkowane rolniczo. Żaden z ówczesnych właścicieli nie wyrażał zgody na zajęcie nieruchomości, dlatego nikt z nich nie był obecny przy sporządzaniu protokołu zdawczo-odbiorczego, a w ocenie wnioskodawców brak podpisu współwłaścicieli skutkuje nieważnością protokołu. Wnioskodawcy podkreślili, że ich żądanie zostało precyzyjnie przedstawione i obejmuje rekompensatę za użytkowanie nieruchomości oraz zwrot nieruchomości po eksploatacji ropy naftowej. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, że zarzuty zawarte w tymże wniosku nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Organ podtrzymał argumentację, zawartą w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] grudnia 2010 r. i postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał je w mocy. Skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] lutego 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. W., J. W., M. W. i M. R. Ponownie wnosząc o zwrot zajętej nieruchomości oraz rekompensatę, w skardze powołano szereg wcześniej podnoszonych okoliczności, w tym m. in. niepodpisanie przez ówczesnego właściciela protokołu zdawczo- odbiorczego, nieprzysługiwanie K. prawa własności, jak również wyeksploatowanie pola roponośnego. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. IV SA/Wa 621/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2011 r. narusza przepisy prawa procesowego. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie. W wydaniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2010r. jak i postanowienia, wydanego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy z dnia [...] lutego 2011 r. brała udział ta sama osoba upoważniona przez Ministra Gospodarki, to jest Dyrektor Biura Oceny Legalności Decyzji Nacjonalizacyjnych. Osoba ta podpisała oba postanowienia. Okoliczność ta nie znalazła odzwierciedlenia w zarzutach skargi, jednakże fakt ten Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był uwzględnić z urzędu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt I OPS 13/09 (publ. LEX nr 579940), przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Należy zatem a contrario przyjąć - na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale - że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję, objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie może więc ulegać wątpliwości, że osoba, działająca z upoważnienia Ministra Gospodarki, skoro uczestniczyła w wydaniu postanowienia poprzedzającego, była wyłączona w postępowaniu dotyczącym wydania postanowienia w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Sądu, orzekającego w sprawie, powyższa uchwała ma zastosowanie również do postanowień, wydawanych po ponownym rozpoznaniu sprawy. Przeciwne stanowisko (tzn. że art.24 k.p.a. nie ma zastosowania do postanowień) byłoby zaprzeczeniem idei zapewnienia bezstronności podczas ponownego rozpoznania sprawy. Ta właśnie idea- w postępowaniu przekładająca się na zasadę bezstronności i będącą wyrazem tej zasady instytucją wyłączenia pracownika od ponownego rozpoznania sprawy, w której wydawał już decyzję (tu: postanowienie)- legła u podstaw założeń ustawodawcy podczas konstruowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jak i następnie- przyjętych przez NSA podczas wydawania cytowanej uchwały. Trudno uznać za bezstronnego pracownika, który ponownie rozpoznaje sprawę, zakończoną wydanym przez siebie postanowieniem. Nawet jeżeli we własnym odczuciu pracownik ten obiektywnie ocenia zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w odczuciu wnioskodawcy bez wątpienia posiada już określony stosunek do stron i przekonanie co do sposobu załatwienia sprawy. Dlatego wyłączenie od orzekania podczas ponownego rozpoznawania sprawy wyraża najistotniejszy aspekt bezstronności- przekonanie strony postępowania, że jej sprawa została ponownie rozpatrzona obiektywnie. Jakkolwiek więc na mocy art. 126 k.p.c. do postanowień stosuje się wymienione w tym przepisie przepisy k.p.a., nie może ulegać wątpliwości, że podczas wydawania postanowień organ ma obowiązek stosować również inne przepisy k.p.a. poza wymienionymi w treści art. 126, w szczególności przepisy ogólne k.p.a. (art.1 do 60 k.p.a.). W literaturze przedmiotu od dawna wskazuje się na wadliwą redakcję cytowanego przepisu (patrz M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art.126 kodeksu postępowania administracyjnego (LEX 2011). Literalna wykładnia art.126 k.p.a. prowadziłaby do nieprawdziwego i nielogicznego wręcz wniosku o braku obowiązku załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art.35 k.p.a.); braku stosowania do postanowień przepisów o doręczeniach, zawartych w art. 39-49 (art.125 k.p.a. nie zawiera powtórzenia tych przepisów), braku stosowania przepisów o terminach (art.57 - 60). Przyjmując (za J. Borkowskim w: Prawo procesowe administracyjne, Tom 9, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, Warszawa 2010, s.152), że pod względem podmiotowym i przedmiotowym najszerszy zakres zastosowania mają postanowienia, literalna wykładnia art. 126 k.p.a. musiałaby prowadzić do braku stosowania w większości spraw (gdyż w większości postępowań wydawane są postanowienia) tych przepisów ogólnych k.p.a., które w istocie swej decydują o kształcie postępowania administracyjnego oraz o postrzeganiu tego postępowania przez strony. Konkludując zatem Sąd uznał, że do postanowień ma zastosowanie również przepis art.24 k.p.a. Należało zatem sanować sytuację, w której w wydaniu postanowienia z dnia [...] lutego 2011 r. brała udział ta sama osoba (Dyrektor Biura Oceny Legalności Decyzji Nacjonalizacyjnych), która uprzednio podpisała postanowienie z dnia 17 grudnia 2010r. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie oba postanowienia zostały wydane przez tę samą osobę, działającą w imieniu Ministra Gospodarki, wyczerpana została przesłanka zakreślona art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a., skutkuje uchyleniem przez Sąd zaskarżonego postanowienia. W tej sytuacji, ponownie rozpoznając sprawę Minister, usunie wskazane wyżej uchybienie, i dopiero merytorycznie oceni wniosek skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy. Istotą ponownego rozpoznania sprawy jest bowiem powtórne zbadanie sprawy, w szczególności rozpatrzenie ewentualnych zarzutów strony, składającej wniosek w tym przedmiocie. Jeżeli po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowienie wydaje ta sama osoba, która wydawała postanowienie pierwotnie, trudno mówić o dokonaniu należytej i pełnej kontroli postanowienia. Stąd istotne znaczenie ma, aby podlegające ponownemu rozpoznaniu rozstrzygnięcie zostało wydane przez inną osobę, która będzie mogła dokonać samodzielnej (choć niekoniecznie odmiennej) oceny sprawy.