I OSK 1559/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Ośrodka Leczniczo – Rehabilitacyjnego dla Dzieci w Kamieńcu – Zbrosławicach z siedzibą w Kamieńcu na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/GI 446/11 o odrzuceniu skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Ośrodka Leczniczo – Rehabilitacyjnego dla Dzieci w Kamieńcu – Zbrosławicach z siedzibą w Kamieńcu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w placówce leczniczo – rehabilitacyjnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Ośrodka Leczniczo – Rehabilitacyjnego dla Dzieci w Kamieńcu – Zbrosławicach z siedzibą w Kamieńcu wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], którą uchylono decyzję Dyrektora Ośrodka Leczniczo – Rehabilitacyjnego dla Dzieci Kamieniec – Zbrosławice z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], ustalającą wysokość oraz zasady odpłatności za pobyt dziecka w Zakładzie Pielęgnacyjno – Opiekuńczym Psychiatrycznym dla Dzieci i Młodzieży Ośrodka Leczniczo – Rehabilitacyjnego dla Dzieci Kamieniec – Zbrosławice. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż skarżący Ośrodek działa jako Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r., nr 14, poz. 89 ze zm.) zwanej dalej ustawą o z.o.z. Jednocześnie w postępowaniu w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w placówce leczniczo – rehabilitacyjnej Dyrektor Ośrodka działał jako organ administracji publicznej, a legitymację do wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnych posiada na podstawie upoważnienia udzielonego przez Marszałka Województwa Śląskiego, wydanego na podstawie art. 46 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Upoważnienie to zostało udzielone Dyrektorowi jako kierownikowi wojewódzkiej jednostki organizacyjnej. Decyzje te wydawane są więc w imieniu Marszałka Województwa Śląskiego i w tym zakresie Dyrektor staje się organem administracji publicznej, wydając decyzje administracyjną w pierwszej instancji. Zdaniem Sądu pojęcia strony – w myśl w art. 28 K.p.a. – nie można odnieść do podmiotu występującego w charakterze organu administracyjnego, działającego w sposób władczy. W rozpoznawanej sprawie przymiot strony nie przysługuje zatem Dyrektorowi Ośrodka, który wydał decyzję administracyjną jako organ pierwszej instancji. Przymiotu strony nie ma również sam Ośrodek, który w rozpoznawanej sprawie wniósł skargę – będąc reprezentowanym przez Dyrektora (występującego wcześniej jako organ pierwszej instancji). Wyżej wymieniony Zakład Opieki Zdrowotnej nie był bowiem w ogóle stroną postępowania administracyjnego, w ramach którego wydano zaskarżoną decyzję. Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd uznał skargę za niedopuszczalną i odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.". Ze skargą kasacyjną od powyższego postanowienia wystąpił Ośrodek Leczniczo – Rehabilitacyjny dla Dzieci w Kamieńcu – Zbrosławicach z siedzibą w Kamieńcu, prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię tj. art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 5 § 1 pkt. 3 i 6 kodeksu postępowania administracyjnego polegającą na wadliwej interpretacji treści tego przepisu, skutkującej przyjęciem przez WSA, że skarżący działając na mocy upoważnienia wydanego na podstawie art. 46 ust. 2 cyt. ustawy staje się organem administracji publicznej, wydającym decyzję administracyjną w pierwszej instancji, pomimo, że organem wydającym decyzję administracyjną jest nadal Marszałek Województwa Śląskiego, 2. przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię tj. art. 50 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 i 29 K.p.a. oraz w związku z art. 33 i 35b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieprzyznanie legitymacji do wniesienia skargi oraz statusu strony Ośrodkowi Leczniczo – Rehabilitacyjnemu dla Dzieci Kamieniec – Zbrosławice, pomimo, że wynik niniejszej sprawy oddziałuje na sferę interesu prawnego Ośrodka, 3. naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 58 § 1 pkt. 6 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że skarga ze względu na brak legitymacji skargowej jest niedopuszczalna. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż błędne jest stanowisko Sądu polegające na przyjęciu, że Dyrektor Ośrodka wydając decyzję w sprawie odpłatności na podstawie upoważnienia z art. 46 ust. 2 ustawy o samorządzie wojewódzkim działa w imieniu Marszałka Województwa Śląskiego, a jednocześnie wydając decyzje administracyjne w pierwszej instancji "w tym zakresie staje się organem administracji publicznej". Zdaniem skarżącego, że nie można na mocy upoważnienia z art. 46 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa scedować statusu organu administracyjnego. W ramach upoważnienia dochodzi jedynie do przekazania kompetencji, podobnie jak w pełnomocnictwie. Status organu jest przyznawany na mocy ustaw, a kompetencja organów i osób do wydawania decyzji administracyjnych wynika z ustawy lub z upoważnienia o którym mowa w art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa. Wykładnia gramatyczna tego przepisu nie daje podstawy do twierdzenia, że osoba wydająca decyzję administracyjną na mocy upoważnienia staje się organem administracji publicznej. Tym samym decyzja wydawana przez upoważnione podmioty zawsze będzie decyzją wydaną w imieniu organu administracyjnego, jakim jest Marszałek Województwa, a nie w imieniu osoby legitymującej się takim upoważnieniem. Osoba ta jedynie posiada kompetencje organu do wydawania decyzji administracyjnych, ale organem nie jest. Nadto skarżący podkreślił, iż interes prawny Ośrodka do wniesienia skargi wynika z prawa tego podmiotu do uzyskania wpływów finansowych związanych z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w zakładzie pielęgnacyjno – opiekuńczym oraz zapewnienia dziecku odpowiednich warunków w związku z udzielaniem świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Skarżący podnosi też, że jego interes prawny wynika z tego, że wskutek wydania decyzji przez Marszałka Województwa Śląskiego o skierowaniu do zakładu opiekuńczo - leczniczego małoletniego na długoterminowy pobyt, na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki społecznej z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie sposobu i trybu kierowania osób do zakładów opiekuńczo-leczniczych i pielęgnacyjno – opiekuńczych oraz szczegółowych zasad ustalania odpłatności za pobyt w tych zakładach (Dz. U. z 1998 r. nr 166, poz. 1265), po stronie skarżącego powstaje obowiązek przyjęcia osoby skierowanej i udzielania mu świadczeń zdrowotnych, czego dowodzi treść § 3 cyt. rozporządzenia. Postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy cyt. rozporządzenia dotyczy zatem uprawnienia osoby skierowanej i obowiązku zakładu opiekuńczo – leczniczego. Tym samym skarżący ma status strony w takim postępowaniu, jest bowiem również adresatem decyzji administracyjnej, co oznacza, że posiada legitymację do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podnosząc iż orzeczenie Sądu I instancji jest prawidłowe i odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie zauważyć należy, iż sąd odwoławczy, stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie tej sytuacja taka nie ma miejsca, zatem Sąd II instancji skupił się na rozpoznaniu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając te zarzuty Sąd stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Art. 46 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa stanowi, iż marszałek województwa może upoważnić wicemarszałków, pozostałych członków zarządu województwa, pracowników urzędu marszałkowskiego oraz kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych do wydawania w jego imieniu decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, iż – wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej – Marszałek przekazuje upoważnionemu przez siebie podmiotowi całość władztwa administracyjnego w określonym przedmiocie. Z takim przekazaniem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Dyrektor Ośrodka Leczniczo – Rehabilitacyjnego dla Dzieci w Kamieńcu – Zbrosławicach upoważniony został przez Marszałka Województwa Śląskiego do wydawania decyzji w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w placówce. Tym samym Dyrektor stał się organem administracji pierwszej instancji w tych szczególnych sprawach, działającym wprawdzie w imieniu Marszałka, ale posiadającym pełnię władztwa administracyjnego upoważniającego go do orzekania w zakresie powierzonych mu spraw. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym przedmiocie jest więc w pełni zasadne, a wykładnia art. 46 ust. 1 i 2 była prawidłowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, iż Dyrektor Ośrodka – poprzez upoważnienie go, na podstawie art. 46 ust. 2, jako kierownika wojewódzkiej jednostki organizacyjnej do wydawania decyzji – stał się organem administracji w rozumieniu art. 5 § 3 K.p.a. nie naruszył żadnego z tych przepisów. Uznanie Dyrektora Ośrodka za organ administracji determinować będzie też kwestię interesu prawnego samego zakładu opieki zdrowotnej. Może być on bowiem – jako osoba prawna – stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące (czyli Dyrektor) będą broniły jego interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Jednakże wyznaczenie organowi reprezentującemu zakład roli organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. oznacza, iż będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie Dyrektorowi właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze upoważnienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez zakład opieki zdrowotnej jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Włączenie organu reprezentującego Ośrodek do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych zakładu jako osoby prawnej. W zakresie, w jakim Dyrektor Ośrodka wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jego interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że Dyrektor – a co za tym idzie także Ośrodek – może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy zatem podzielić pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, że skarżący Ośrodek Leczniczo – Rehabilitacyjny, którego Dyrektor wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Ponadto brak interesu prawnego Ośrodka wynika z samego charakteru sprawy. Ośrodek Leczniczo – Rehabilitacyjny nigdy nie nabył bowiem statusu uczestnika postępowania w sprawie o ustalenie wysokości oraz zasad odpłatności za pobyt dziecka w Zakładzie Pielęgnacyjno – Opiekuńczym. Stronami tego postępowania były tylko organy orzekające w sprawie – a więc Dyrektor Ośrodka oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach – oraz małoletni D. B., reprezentowany przez swoich przedstawicieli ustawowych. Jak już wskazano wyżej Dyrektor (jako organ I instancji) legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie nie posiadał, legitymacja taka nie przysługuje też samemu Ośrodkowi, którego sfera praw i obowiązków – w rozumieniu art. 28 K.p.a. – w żaden sposób nie była objęta zaskarżoną w sprawie decyzją. Nie znajduje także usprawiedliwienia zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach słusznie odrzucił skargę Ośrodka Leczniczo – Rehabilitacyjnego dla Dzieci w Kamieńcu – Zbrosławicach jako niedopuszczalną, co wynika z przytoczonych powyżej rozważań. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.