II SA/Bk 215/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 07 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpoznaniu wniosku z dnia 15 listopada 2010 r. A. L., J. L., D. W. i A. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nr [...] odmawiającej stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy we wsi K. gmina N. na działce nr [...] dla inwestycji obejmującej budowę budynku letniskowego wraz z infrastrukturą techniczną, uchyliło własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie [...] oraz stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] września 2008r. nr [...]. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Na skutek wniosku z dnia 17 czerwca 2008 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przedłożonego przez D. G. i M. P., Wójt Gminy N. wydał decyzję z dnia [...] września 2008 r. znak: [...], w której ustalił ww. warunki zabudowy we wsi K., gmina N. na działce o numerze ewidencyjnym [...] dla inwestycji obejmującej budowę budynku letniskowego wraz z infrastrukturą techniczną. Wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2010 r. właściciele domków letniskowych w K., w tym m.in. A. L., A. N., D. W. i J. L. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z prośbą o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] dotyczącej warunków zabudowy we wsi K., gm. N. na działce nr ewid. [...]. Uzasadniając wniosek ww. stwierdzili, że przy ustalaniu warunków zabudowy nie zastosowano przepisów rozporządzenia nr 21/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza i Jeziora Augustowskie" oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, które zakazują lokalizowania jakichkolwiek obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej. W wyniku przeprowadzonego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] września 2008 r. dotyczącej warunków zabudowy we wsi K., gmina N. na działce nr ewid. [...]. Nie godząc się z tym stanowiskiem A. L., J. L., D. W. i A. N. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wydało decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie wzięło pod uwagę, iż decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] września 2008 r. dotycząca warunków zabudowy nie uwzględniała rozporządzenia nr 21/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismami z dnia 8 grudnia 2010 r. i z dnia 3 stycznia 2011 r. zwróciło się do Starostwa Powiatowego w A. o przesłanie kopii mapy działki gruntu [...] i działek sąsiadujących z nią z uwzględnieniem położenia jeziora względem nich. W odpowiedzi na pisma Starostwo Powiatowe w A. przesłało mapy w skali 1: 1000 i 1:5000 gminy N. obręb K., z których można odczytać położenie działki oznaczonej nr [...] względem jeziora K. Po ponownym rozpatrzeniu złożonego wniosku i przeanalizowaniu akt sprawy zakończonych prawomocną decyzją Wójta Gminy N. z dnia [...] września 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. uchyliło własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. oraz stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588 ze zm.) wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna składać się z czterech integralnych części, tj. sama decyzja z części tekstowej i graficznej oraz załącznika zawierającego wyniki analizy w formie tekstowej i graficznej, tj. mapy (§ 3 rozporządzenia). Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że nie do przyjęcia jest stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., że brak załączenia wszystkich wymaganych prawem załączników, tj. wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie naruszało w sposób istotny prawa, w szczególności § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Poza tym Kolegium stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] września 2008 r. ustalająca na rzecz D. G. i M. P. warunki zabudowy dla budynku letniskowego wraz z infrastrukturą techniczną na przedmiotowej działce została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy D. G. i M. P. z dnia 17 czerwca 2008r. oraz z decyzji Wójta Gminy N. wynika, iż w załącznikach do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy znajduje się kopia mapy, na której zaznaczona została tylko i wyłącznie działka o nr [...]. Natomiast w aktach sprawy brak jest mapy przedstawiającej koncepcję zagospodarowania przestrzennego analizowanej działki i działek sąsiednich z jednoznacznym oznaczonej linii brzegowej jeziora K., co spowodowało, iż Wójt Gminy N. i inne organy administracyjne nie posiadały wiedzy, podstawowych danych do ustalenia niezbędnych parametrów i cech analizowanego obszaru, a w szczególności nie mogły ustalić linii zabudowy. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że Wójt Gminy N. w decyzji z dnia 2 września 2008 r. w jej załączniku nr 1 pkt IV zawarł ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu i zdrowia ludzi, w tym w ppkt 3 zawarto zapis, że należy zachować warunki wskazane w rozporządzeniu nr 21/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r., a w załączniku nr 2 do decyzji określono nieprzekraczalne linie zabudowy od strony jeziora K. w odległości ponad 100 m od granicy działki jeziorowej. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że Wójt Gminy N. nie uwzględnił faktu, iż wykonanie powyższego jest niemożliwe, bowiem przedmiotowa działka nr [...] od granicy z działką o nr [...] i nr [...] oraz granicy z działkami o nr [...] leży w odległości nie większej niż 100 m od linii brzegu jeziora K. Kolegium na poparcie zasadności swojego stanowiska odnośnie stwierdzenia nieważności decyzji przywołało postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] listopada 2010r. znak: [...], przedłożone przez A. L., w którym organ odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości A., D., K., T. i W. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej działki nr [...], gdyż znajduje się ona w 100- metrowej strefie ochrony wód. Powyższym postanowieniem Dyrektor Ochrony Środowiska w B. zmienił swoje stanowisko z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...], tj. uzgodnienie dokonane z organem właściwym odnośnie ochrony przyrody. Reasumując Kolegium stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy N. z dnia 2 września 2008 r. pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z przepisami odrębnymi, tj. § 4 ust. 1 pkt 7 załącznika do rozporządzenia nr 21/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza i Jeziora Augustowskie" i § 3 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem pełnomocnik P. P. (następczyni prawnej poprzednich właścicieli działki) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 8 oraz 136 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że postępowanie dowodowe, przeprowadzone w trybie art. 136 k.p.a. nie było wyczerpujące, bowiem jako dowód został dopuszczony internetowy wydruk - nie mający waloru dokumentu- postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Przyrody w B. z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] w sytuacji, gdy właściwym dowodem winna być opinia biegłego geodety. Stwierdził również, że w żaden sposób nie zostało udokumentowane, a więc okazało się gołosłowne ustalenie organu co do kwestii zlokalizowania inwestycji w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora. Podkreślił, że samowolnie zinterpretowane zostały mapy przedłożone przez Starostwo Powiatowa w A., przy czym mapy te nie są do końca aktualne, gdyż zawierają dane o nieistniejącym jeziorze K. Dodał, że całkowicie dowolne są wnioski organu, wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji płynące z wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Za słuszne i szeroko uzasadnione uznał stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zawarte w pierwszej decyzji z dnia [...] listopada 2010 roku. W ocenie pełnomocnika Skarżącej decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] września 2008 r. ustalająca warunki zabudowy na działce letniskowej, została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa materialnego. Po pierwsze ww. decyzja została podjęta w oparciu o prawomocne postanowienia, zawierające uzgodnienia z innymi organami, wymagane treścią art. 53 ust. 4 pkt 6 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, m.in. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (postanowienie Starosty Powiatowego w A. z dnia [...] sierpnia 2008 r.), w zakresie ochrony przyrody (postanowienie P. Urzędu Wojewódzkiego w B. z dnia [...] lipca 2008 r.), w zakresie melioracji wodnych (postanowienie Marszałka Województwa P. z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2008 r.). Po drugie decyzja z dnia 2 września 2008 r. spełnia materialne wymogi cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ponieważ wskazuje, że przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru analizowanego, a określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu znalazły się w załączniku do decyzji nr 1 i 2. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja, uchylająca decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2010 r. i stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...].09.2008 r. ustalająca warunki zabudowy we wsi K. na działce o nr [...] dla inwestycji obejmującej budowę budynku letniskowego, została wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy N. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" oznacza, że nie może to być jakiekolwiek, błahe naruszenie normy prawnej, lecz musi być to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub tez ich odmówiono (vide: wyrok NSA z dnia 26.05.1989 r., sygn. akt IV SA 339/89 - ONSA 1989, w 1, póz. 50). Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 21.08.2001 r. (II SA 1726/00) wyraził pogląd następujący: "Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkujące naruszenie norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażonej stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części." Z kolei w wyroku z dnia 31.01.2006 r. (l OSK 883/05) NSA stwierdził: "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeśli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa." Bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne (którego tezy popiera Sąd orzekający w sprawie niniejszej), miało na celu wskazanie, iż wzruszenie decyzji administracyjnej w trybie art. 156 § 1 k.p.a. może nastąpić tylko w przypadku wykazania poważnej – wady prawnej. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykazało, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...].09.20008 r. posiada szereg istotnych wad prawnych, wskazujących na konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przede wszystkim, jak słusznie zauważa organ, zostały naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), które to rozporządzenie jest aktem wykonawczym do art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) Zlekceważenie przepisów § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 w/w rozporządzenia polegało na tym, ze do decyzji Wójta nie została dołączona prawidłowa analiza terenu: brak jest wyznaczenia w sposób prawidłowy, wokół działki inwestora, obszaru analizowanego i naniesienia jego granic na kopię mapy zasadniczej w odpowiedniej skali. Do decyzji nie dołączono wyników analizy w formie tekstowej i graficznej (istniały tylko przy projekcie decyzji). Mapa dołączona do decyzji nie przedstawiała całej granicy działki nr [...] zwłaszcza od strony Jeziora K. Dopiero na etapie postępowania nieważnościowego, po zażądaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze mapy ewidencyjnej w skali 1:5000, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że przyszła inwestycja będzie położona w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej Jeziora K. Skoro rozporządzenie Nr 21/5 Wojewody Podlaskiego z dnia 25.02.2005 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. nr 54, poz. 734) zabrania sytuowania budowli w pasie o szerokości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jezior, to poważnie naruszono, w decyzji Wójta, art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem decyzja o warunkach zabudowy jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Sąd nie zgadza się z twierdzeniami skargi, iż powyższe uchybienia decyzji nie były istotne. Rozporządzenie wykonawcze do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem bezwzględnie obowiązującym, a wykonana na jego podstawie w sposób prawidłowy i niedokładny, analiza terenu stanowi niezbędny składnik decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem Sądu, Kolegium wykazało, iż źle przeprowadzona analiza terenu nie dawała prawidłowego obrazu usytuowania inwestycji, zwłaszcza odległości jej posadowienia od linii brzegowej jeziora, co normują przepisy odrębne, o których stanowi art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli nawet (jak twierdzi skarżący), wnioski Kolegium, które przeprowadziło pomiary odległości w oparciu o inną mapę terenu (zażądana ze Starostwa Powiatowego w A.), nie są autorytatywne, to istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że odległość 100 metrowa inwestycji od brzegu jeziora nie została zachowana. Fakt zachowania tej odległości nie wynika z analizy terenu, która winna stanowić obligatoryjny załącznik do decyzji Wójta. Już ta okoliczność stanowi podstawę do zarzutu niewyjaśnienia przez Wójta Gminy N. wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, mających istotne znaczenie dla sprawy. Stanowi dostateczną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (poza uchybieniami wymienionymi powyżej). Niewątpliwie podczas ponownego postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, okoliczność odległości spornej inwestycji od linii brzegowej jeziora, będzie przedmiotem dogłębnej analizy. Jeśli zajdzie taka potrzeba, to wówczas organ I instancji może dopuścić dowód z opinii biegłego, która na etapie postępowania nieważnościowego była, a ocenie Sądu, zbyteczna. Należy raz jeszcze podkreślić, że przesłanką stwierdzenia nieważności nie była tylko i wyłącznie kwestia mierzenia odległości od linii brzegowej jeziora, dokonana przez Kolegium. Rację należy przyznać skarżącemu, iż złożony do akt komputerowy wydruk postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...].11.2010 r. nie może być uznany za dokument w świetle art. 76 § 1 k.p.a. i stanowić dowodu w sprawie. Jednakże uszło uwadze skarżącego (co podkreśla Kolegium), że Kolegium potraktowało tenże wydruk jako dodatkową informację, iż w przygotowaniach do ustalenia planu miejscowego, zaistniały przeszkody do planowania inwestycji na działce o nr [...] właśnie z powodu bliskości jeziora K. Był to argument wspierający zaprezentowane wcześniej przez Kolegium stanowisko, a nie dowód w sprawie, jak niesłusznie zarzucono w skardze. Przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, Wójt Gminy N. uzyskał postanowienia uzgadniające: Marszałka Województwa P. z dnia [...].08.2008 r. w zakresie melioracji wodnych i P. Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...].07.2008 r. w zakresie ochrony przyrody. Rzeczywiście zasadne jest twierdzenie skarżącego, iż pozytywne postanowienia uzgadniające z w/w organami wiązały Wójta Gminy N. ukierunkowując go do wydania pozytywnej decyzji główna jest przedmiotem weryfikacji w trybie nadzwyczajnym. Z chwilą wyeliminowania z obrotu prawnego "głównej" decyzji, tracą ważność postanowienia uzgadniające. Postępowanie uzgadniające, prowadzone na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 k.p.a. ma charakter posiłkowy i konieczność jego powtórzenia zachodzi w przypadku uchylenia czy stwierdzenia nieważności decyzji głównej, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ prowadzący musi przedstawić organom uzgadniającym nowy projekt decyzji do uzgodnienia (vide: m.in. wyrok WSA Warszawie z 7.11.2006 r. IV SA/Wa 1731/06; wyrok WSA w Białymstoku z 2.04.2009 r. II SA/Bk 726/08). Tak więc, nie ma racji skarżący twierdząc, ze unieważnienie decyzji z dnia [...].09.2008 r. Wójta Gminy N., powinno być poprzedzone stwierdzeniem nieważności postanowień uzgadniających. Mając na względzie powyższe okoliczności i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.