II SA/Lu 160/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r. sprawy ze skargi Towarzystwa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Wójt Gminy S. na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 , art. 80 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, póz. 1227 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, Zarządu Zlewni Wisły lubelskiej i Bugu granicznego w Lublinie ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Zabezpieczenie przed erozją prawego brzegu rzeki Wisły w km 396-397 i 401-402 w miejscowości Stężyca gm. Stężyca pow. Rycki, woj. Lubelskie". W decyzji tej organ określił szczegółowo: rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności odnowy cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji i projekcie budowlanym, wymagania w zakresie ograniczenia transgranicznego oddziaływania na środowisko oraz zakres monitoringu. Decyzję organu pierwszej instancji zaskarżyło w całości T. w Warszawie, O. z siedzibą w Markach oraz Stowarzyszenie Ekologiczne "K. G.". Odwołujący wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzucili jej, iż została wydana niezgodnie z procedurą, skutkiem czego odwołujący nie mieli możliwości zgłaszania uwag i wniosków w przeprowadzonym postępowaniu. Odwołanie T.w Warszawie z uwagi na skierowanie go bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zostało przez ten organ przekazane do organu pierwszej instancji, celem jego analizy oraz zwrotu organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. po rozpoznaniu odwołań O. z siedzibą w Markach oraz Stowarzyszenia Ekologicznego "K. G." uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zapewniają społeczeństwu możliwość brania udziału w prowadzonym na podstawie jej przepisów postępowaniu. Obowiązująca w tym zakresie regulacja ustawowa ma na celu czynny udział społeczeństwa w procedurach oceny na środowisko, w tym możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz składania uwag i wniosków. Tymczasem - jak wskazało Kolegium - informację o zebranym materiale dowodowym oraz możliwości zapoznania się z nim organ podał w obwieszczeniu z dnia 1 czerwca 2010 r. zakreślając w nim 21-dniowy termin na składanie uwag i wniosków. Obwieszczenie to jednakże w ocenie Kolegium było przedwczesne z uwagi na niekompletność materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Przede wszystkim akta sprawy w dniu wydania obwieszczenia nie zawierały raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a także uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych warunków realizacji przedsięwzięcia wydanego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rykach i uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie. Jak wskazał organ odwoławczy (biorąc pod uwagę okres dołączenia do sprawy wskazanych dokumentów) omawiane obwieszczenie mogło zostać wydane najwcześniej 8 grudnia 2010 r. Zaskarżona decyzja została zaś wydana w dniu 14 grudnia 2010 r., tj. w dniu w którym nie upłynął jeszcze 21-dniowy termin przewidziany art. 33 ustawy. Nadto organ odwoławczy podniósł , iż w aktach sprawy brak jest dowodu realizacji przez organ dyspozycji art. 38 ustawy i podania w trybie obwieszczenia informacji o wydaniu decyzji. Z powyższych względów przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie jest wadliwe i koniecznym jest jego ponowne przeprowadzenie zgodnie z obowiązującymi regulacjami, co uzasadnia orzeczenie na zasadzie art. 138 §2 k.p.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Na decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wniosło T. w Warszawie domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja została wydana bez rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, czym organ naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu odwoławczym. Nadto decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 80 ust. 1 pkt 3 i art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. Strona skarżąca wskazała, iż nierozpatrzenie jej odwołania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż odwołanie to zawierało inne żądanie niż zawarte w rozpatrzonych odwołaniach. Mianowicie strona skarżąca domagała się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkować, pozostali odwołujący żądali natomiast uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie niniejszych rozważań należy zauważyć, że przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2011 r., mocą której organ ten uchylił w całości decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zatem organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną. Okoliczność ta posiada istotne znaczenie dla oceny zasadności zarzutów formułowanych w skardze do tutejszego Sądu. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z treścią tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Realizując ten postulat organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłanka dopuszczalności wydania takiej "kasacyjnej" decyzji związana jest zatem z kwestiami dowodowymi. Organ odwoławczy, jakkolwiek jest organem merytorycznie orzekającym w sprawie, ma ograniczone uprawnienia do prowadzenia postępowania dowodowego, co ma związek z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z art. 136 k.p.a, organ odwoławczy może przeprowadzić tylko dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów. Natomiast gdy zakres koniecznego uzupełnienia jest znaczny, lub też postępowanie dowodowe wymaga ponownego przeprowadzenia w całości, organ odwoławczy winien zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Zatem istota decyzji kasacyjnej wyraża się przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej oznacza wyłącznie stwierdzenie przez organ odwoławczy na podstawie dostrzeżonych wadliwości postępowania i samej decyzji organu pierwszej instancji, że zaskarżone rozstrzygnięcie sprawy dokonane przez organ pierwszej instancji nie może stać się ostateczne. Konsekwencją tego stanowiska jest uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kontrolowana przez Sąd decyzja czyni zadość ww. wymogom. Zgodzić się bowiem należy z organem odwoławczym, że w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji celem jego uzupełnienia poprzez dokonanie wymaganych przepisami prawa działań i czynności. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, Zarządu Zlewni Wisły lubelskiej i Bugu granicznego w Lublinie z dnia 15 kwietnia 2010 r. o wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Zabezpieczenie przed erozją prawego brzegu rzeki Wisły w km 396-397 i 401-402 w miejscowości Stężyca gm. Stężyca pow. Rycki, woj. Lubelskie". Bezspornym zatem jest, iż tego typu postępowanie regulują przepisy zawarte w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, póz. 1227 ze zm. – zwanej dalej w skrócie ustawą). Zgodnie z art. 59 ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Stosownie natomiast do § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004r., nr 257, poz. 2573 ze zm.), które ma zastosowanie w niniejszej sprawie, budowle piętrzące wodę, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 34, lub inne urządzenia mające na celu piętrzenie wody na wysokość nie mniejszą niż jeden metr zostały zaliczone do przedsięwzięć, które mogą wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Jednakże co najistotniejsze w kontekście legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z ustawą ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - jest postępowaniem obejmujący w szczególności: a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Zatem o prawidłowym przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko nie można mówić, gdy organ poddał ocenie sporządzany raport o oddziaływaniu na środowisko oraz dokonał konsultacji z innymi organami. Niezbędnym warunkiem jego poprawności jest także przeprowadzenie całej procedury postępowania z udziałem społeczeństwa. Mianowicie w art. 5 ustawy "każdemu" zagwarantowano prawo do uczestniczenia na warunkach określonych ustawą w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Oczywiście zasada ta, jak wynika z treści przepisu ją statuującego, wymaga konkretyzacji w szczegółowych rozwiązaniach prawnych. Właśnie taki charakter mają postanowienia zawarte w art. 29-43 ustawy. Bezspornym zatem jest, iż omawiana ustawa nakłada na organy obowiązek informowania społeczeństwa o toczącym się postępowaniu, a społeczeństwo jest uprawnione do wyrażania swoich komentarzy i opinii w szczególności zanim sprawa zostanie przez organ rozstrzygnięta. Co więcej wskazane opinie i komentarze winny stać się przedmiotem dogłębnej analizy organów, której wyniki winny zostać wskazane w decyzji kończącej postępowanie. Jak zasadnie podniósł to organ odwoławczy, katalog instrumentów prawnych gwarantujących społeczeństwu udział w postępowaniu dotyczącym oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko określa art. 33 ust. 1 ustawy. W szczególności w myśl tego przepisu obligatoryjnym obowiązkiem organu jest między innymi podanie do publicznej wiadomości informacji o: wszczęciu postępowania, przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przedmiocie decyzji, która ma być wydana i organie właściwym do jej wydania, możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu, możliwości składania uwag i wniosków oraz sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie 21-dniowy termin ich składania. Z uwagi na obligatoryjny charakter tych czynności ich nieprawidłowa realizacja - jak słusznie podniosło Kolegium - powoduje wadliwość przeprowadzonego postępowania, nawet wówczas, gdy wydane rozstrzygnięcie cech wadliwości nie zawiera, choć trudno uznać, iż tego typu sytuacja może zaistnieć w okolicznościach gdy stronom nie zapewniono prawa zapoznania się z całością materiału dowodowego, a w konsekwencji podważenia dokonanych ustaleń poprzez zgłoszenie konkretnych uwag i wniosków. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wypełniając obowiązek zapewnienia społeczeństwu udziału w postępowaniu poinformował "społeczeństwo" w dniu 1 czerwca 2010 r. w drodze obwieszczenia o prowadzonym postępowaniu oraz możliwości zapoznania się z wnioskiem i pozostałą dokumentacją sprawy zakreślając jednocześnie termin od 1 do 23 czerwca 2010 r. na składanie wniosków i uwag. Jednakże jak wynika z akt sprawy niniejsze postępowanie w okresie tym było dopiero w początkowej jego fazie, tj. nie zawierało jeszcze całej niezbędnej dokumentacji obrazującej charakter, zakres i rodzaj planowanego przedsięwzięcia. W szczególności do akt sprawy nie został jeszcze dołączony raport o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko. Obowiązek jego sporządzenia oraz szczegółowy zakres raportu został określony dopiero postanowieniem z dnia 5 lipca 2010 r. Dołączenie zaś raportu do akt sprawy nastąpiło najprawdopodobniej na przełomie września i października 2010 r., a zatem już po upływie zakreślonego przez organ terminu do składania uwag i wniosków. Ponadto po tym okresie organ pierwszej instancji realizując obowiązek uzyskania wymaganych ustawą opinii i uzgodnień uzyskał stanowisko innych organów tj. uzgodnienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rykach oraz uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie. Mając na względzie wskazane okoliczności zasadnie organ odwoławczy uznał, iż wyżej wskazane obwieszczenie było przedwczesne, co skutkowało pozbawieniem uczestników postępowania ich zagwarantowanych ustawą praw. Nadto zasadnie Kolegium dostrzegło, iż organ pierwszej instancji nie wykonał ciążącego na nim obowiązku określonego w art. 38 ustawy, polegającego na podaniu do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią. Z tych względów należało uznać, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej jest w pełni zasadne i służy nie tylko zachowaniu obowiązujących przy wydawaniu decyzji środowiskowej regulacji ustawowych ale również realizacji podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w treści art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi, to w pierwszym rzędzie należy wskazać, iż omawiana ustawa przyznaje szerokie uprawnienia nie tylko społeczeństwu lecz również organizacjom ekologicznym. Mianowicie organizacje te wypełniając swe cele statutowe uczestniczą w takim postępowaniu na prawach strony. Służy im prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz skarga do sądu administracyjnego. Z takowego prawa skorzystała właśnie strona skarżąca mimo, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie została wydana na skutek jej odwołania lecz innych organizacji ekologicznych. Pominięcie przez Kolegium odwołania strony skarżącej nie mogło mieć jednak wpływu na poprawność kontrolowanej decyzji. Po pierwsze wniesiona do Sądu skarga dotyczy zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a nie bezczynności organu odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia wniesionego odwołania, a co za tym idzie przyczyny pominięcia odwołania przy wydawaniu decyzji pozostają poza zakresem badania Sądu, tym bardziej, iż art. 44 ust. 3 ustawy zapewnia organizacji ekologicznej (jak już wskazano) prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, nawet w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu, co oznacza, iż prawo strony do sądu nie zostało naruszone. Po drugie zaskarżone rozstrzygnięcie zbieżne jest - w części dotyczącej uchylenia decyzji organu pierwszej instancji - z żądaniem strony skarżącej. Natomiast żądanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy poprzez wydanie decyzji odmownej i tak nie mogłoby nastąpić z uwagi na wadliwie przeprowadzone postępowanie, co wskazano powyżej. Wreszcie po trzecie uwzględnienie żądania skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji miałoby taki sam skutek jak jej oddalenie, czego zdaje się nie dostrzegać strona skarżąca. Obydwa rozstrzygnięcie skutkują bowiem powrotem sprawy do organu pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku. Tym samym zupełnie niecelowym, szczególnie w kontekście zasady ekonomiki i szybkości postępowania jest uchylanie zaskarżonej decyzji. Nadto strona skarżąca w skardze podnosiła zarzuty skierowane przeciwko decyzji organu pierwszej instancji zbieżne z oceną dokonaną przez organ odwoławczy. Podsumowując, co już sygnalizowano na wstępie, rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. ma swoją specyfikę. Przepis ten upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co nawiązuje wprost do czynności wstępnych i postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji takiego nie przeprowadził albo uczynił to w sposób wadliwy do tego stopnia, że uchybienia lub braki nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniając powyższe regulacje wskazało powołując się na materialnoprawne i procesowe aspekty postępowania istnienie przesłanek do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Mając zatem na uwadze przedstawione powyżej wnioski, skargę należało uznać za nieuzasadnioną, co spowodowało konieczność jej oddalenia na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).