I SA/Wa 1596/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2010 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary dyscyplinarnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku adwokata S. C., o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2008 r. nr [...] o udzieleniu pośrednikowi w obrocie nieruchomościami L. D. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres jednego roku - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu Minister podał, że decyzją z [...] stycznia 2008 r. orzekł o udzieleniu L. D. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres jednego roku. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył adwokat S. C., reprezentujący L. D. wnosząc o rozważenie, czy przepis prawa materialnego art. 180 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ma w sytuacji faktycznej niniejszej sprawy zastosowanie i czy orzeczona kara nie jest rażąco surowa. W związku z tym wnioskiem Minister Infrastruktury pismem z 26 lutego 2008 r. zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Komisja ustaliła, że okoliczności sprawy wskazują, że pośrednik w obrocie nieruchomościami nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 181 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez działanie sprzeczne z art. 180 ust. 2 tej ustawy. Wobec tego Komisja wniosła o zastosowanie wobec L. D. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres jednego roku. Zdaniem Komisji kara ta będzie adekwatna do zaistniałego zdarzenia i zachowania się pośrednika w kontekście całości sprawy. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury w decyzji z [...] lipca 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] stycznia 2008 r. przyjął, że w tej sprawie na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej w dniu 6 września 2006 r. przez [...] Inspektora Inspekcji Handlowej u przedsiębiorcy A. K. oceniono działania pośrednika w obrocie nieruchomościami L. D. w kontekście jego odpowiedzialności zawodowej wynikającej z zawarcia w dniu 23 sierpnia 2001 r. umowy franchisingu i złożonego oświadczenia o wykonywaniu czynności zawodowych przy pomocy A. K. Badaniu podlegał okres, w którym obowiązywała umowa franchisingu, tj. od 1 września 2001 r. do 1 września 2006 r. Zgodnie z art. 180 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r., pośrednik w obrocie nieruchomościami wykonuje czynności pośrednictwa osobiście lub przy pomocy innych osób działających pod jego nadzorem, ponosząc za ich czynności odpowiedzialność zawodową określoną w ustawie. Zasada wykonywania czynności pośrednictwa przez pośrednika lub przy pomocy innych osób podlegających nadzorowi nadal obowiązuje, z tym że od dnia 22 września 2004 r. dokonano jej niewielkiej korekty. Doprecyzowanie przepisu art. 180 st. 2 polegało na wyraźnym podkreśleniu, że osoby pracujące pod nadzorem pośrednika wykonują jedynie czynności pomocnicze, a nadzór pośrednika powinien być bezpośredni. W dniu 23 sierpnia 2001 r. L. D., reprezentując spółkę akcyjną "[...]" S.A. zawarł umowę franchisingu z A. K. zamieszkałym w T. Umowa ta obowiązywała od 1 września 2001 r. do 1 września 2006 r. Załącznikiem do umowy było oświadczenie L. D., że wykonuje on czynności określone w art. 180 ust. 1 ustawy przy pomocy A. K., działającego pod jego osobistym nadzorem. A. K. nie posiadał w tym okresie licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami. A. K. samodzielnie prowadził działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami pod nazwą " [...]". Nadzór nad działaniami A. K., co najmniej w 2006 r. nie był sprawowany przez L. D. A. K. pobierał wynagrodzenie za wykonane czynności, lecz nie zawierał umów pośrednictwa w formie pisemnej, czego wymaga art. 180 ust. 3 ustawy. Należy uznać, że L. D. ani nie wykonywał żadnych czynności pośrednictwa w biurze nieruchomości w T., ani nie sprawował osobistego nadzoru, o którym mowa w oświadczeniu załączonym do umowy franchisingu nad działaniami A. K. Zawarcie tej umowy i oświadczenie złożonej do niej miało na celu stworzenie pozoru legalności działania przedsiębiorcy A. K. L. D. nie interesował się w jaki sposób działalność z zakresu pośrednictwa w obrocie nieruchomościami prowadzi A. K., w szczególności czy zawiera umowy pośrednictwa w formie pisemnej. Brak nadzoru spowodował liczne błędy i niedociągnięcia w usługach świadczonych przez A. K., który nie zawierał umów pośrednictwa w formie pisemnej, co stanowi rażące naruszenie art. 180 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i odpowiedzialność zawodową ponosi pośrednik L. D. Z akt sprawy wynika w sposób bezsporny, że pośrednik L. D. naruszył art. 181 ust. 1 w związku z art. 180 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stopniu uzasadniającym zastosowanie kary dyscyplinarnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. D., reprezentowany przez adwokata S. C., wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2009 r. i poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] stycznia 2008 r. o wymierzeniu skarżącemu jako pośrednikowi w obrocie nieruchomościami kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres jednego roku. Decyzjom zarzucono naruszenie: 1) art. 180 ust. 2 w związku z art. 181 ust. 1 oraz art. 183 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na wyrażeniu błędnego poglądu prawnego, że do oceny zaniechań L. D. w zakresie nadzoru nad wykonującym usługi w zakresie pośrednictwa A. K. ma zastosowanie art. 180 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r. oraz 2) art. 78 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niedopuszczenie dowodu z przesłuchania przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej obwinionego L. D. w sytuacji, gdy dowód ten był zgłoszony na rozprawie i podtrzymany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadnienie skargi zawiera rozwinięcie zarzutów przywołanych wyżej w pkt 1 i 2. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że sąd obowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Oznacza to też, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami, sąd natomiast zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydanej decyzji. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 195 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 127 § 1 i 3 k.p.a. Z powołanego wyżej art. 195 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że osoba, wobec której wszczęto postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej, może ustanowić obrońcę lub zwrócić się o wyznaczenie obrońcy z urzędu. Obrońca ustanowiony lub wyznaczony z urzędu jest uprawniony do udziału w postępowaniu wyjaśniającym. Przepis ten w sposób oczywisty określa rolę ustanowionego lub wyznaczonego z urzędu obrońcy w postępowaniu przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej nie ma charakteru postępowania administracyjnego. Komisja ta nie jest organem administracji publicznej, zatem postępowanie toczące się przed nią nie jest postępowaniem administracyjnym. Inicjatywa wszczęcia postępowania należy do właściwego ministra i to on jest organem właściwym do jego rozstrzygnięcia w zakresie uznania, że obwiniony ponosi odpowiedzialność zawodową z powodu naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy więc odróżnić postępowanie wyjaśniające przed KOZ od postępowania administracyjnego toczącego się przed właściwym ministrem. Pełnomocnictwo z dnia 12 kwietnia 2007 r., ma następującą treść: "Upoważniam adwokata S. C. członka Zespołu Adwokackiego nr [...] w W. przy ul. [...] m. [...] do reprezentowania mnie tj. L. D. pośrednika w obrocie nieruchomościami, licencja zawodowa nr [...], w postępowaniu przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej". Z treści tego pełnomocnictwa jednoznacznie wynika, że L. D. wyznaczył zakres udzielonego pełnomocnictwa tylko do występowania S. C. jako obrońcy w postępowaniu wyjaśniającym przed KOZ. Jakkolwiek dokument ten nazwany został pełnomocnictwem, to jego zakres i treść należy odczytać w zgodzie z treścią art. 195 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wyraźnie przewiduje możliwość ustanowienia obrońcy przez osobę, wobec której wszczęto postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej albo zwrócenie się przez tę osobę o wyznaczenie obrońcy z urzędu. Niezależnie od tego, czy ustanowiony obrońca jest adwokatem, czy też pełni inne funkcje, zakres jego umocowania do działania w sprawie odpowiedzialności zawodowej wyznacza przepis art. 195 ust. 2 ustawy. Tak też swoją rolę w tej sprawie rozumiał adwokat S. C., co wynika ze składanych w postępowaniu pism, np. z 31 sierpnia 2007 r., w którym podał, że działa jako obrońca L. D. w postępowaniu przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej (k. 119 akt administracyjnych) i we wniosku do Ministra Infrastruktury o ponowne rozpatrzenie sprawy (k. 135), przy czym do tego wniosku nie dołączone zostało pełnomocnictwo do działania w postępowaniu administracyjnym. Tym samym uznać należało, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez osobę nieuprawnioną, tj. obrońcę, który nie był pełnomocnikiem strony w rozumieniu przepisów art. 32 i 33 k.p.a. a udzielone wcześniej pełnomocnictwo miało ograniczony zakres do działania przed KOZ a nie do całego postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej. W tej sytuacji trzeba przyjąć, że złożony przez adwokata S. C. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wszczynał postępowania w tym zakresie i wobec tego decyzja Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 127 § 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., bowiem w sprawie nie był złożony przez stronę lub umocowanego przez nią pełnomocnika wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a działania organu administracji z urzędu w tym zakresie nie przewidują przepisy k.p.a. Z tych wzglądów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.