II SA/Kr 611/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi S.S, na decyzję Wojewody z dnia 1 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej S.S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA/wyr, l - sentencja wyroku II SA/Kr 611/11 Uzasadnienie wyroku z dnia 8 czerwca 2011 roku Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 roku znak: [...] Starosta N. odmówił S.S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi na działce nr ewid. 1 , 2 w S. , obręb [...] wraz z infrastrukturą techniczną. W uzasadnieniu przytoczył postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S. , a następnie wskazał, że inwestor nie spełnił wymogów określonych w postanowieniu z dnia [...].07.2010 roku wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego tj nie przedłożył w ustalonym terminie skorygowanych dokumentów wymaganych prawem celem udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec tego po bezskutecznym upływie terminu organ wydał decyzje odmowną. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 roku znak: [...] Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu przedstawił obszernie okoliczności faktyczne sprawy i przytoczył zarzuty odwołania wniesionego przez inwestora S.S. . Następnie wskazał, ze teren objęty inwestycją znajduje się na obszarze, dla którego obowiązują ustalenia Uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia 26 lipca 2004 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w obrębie obszaru i terenu górniczego [...]", z poszerzeniem o przyległe tereny zainwestowania w granicach opracowania określonych w § 2. Działki nr ewid. 1 , 2 znajdują się w obrębie jednostki strukturalnej o symbolu "B" MP2 - tereny zabudowy mieszkalno-pensjonatowej i jednorodzinnej. Zgodnie z § 4 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenach o oznaczeniu "B" MP2: "Adaptuje się zabudowę istniejącą z dopuszczeniem jej remontów, modernizacji, przebudowy i rozbudowy przy założeniu systematycznej likwidacji występującej sporadycznie na tym terenie zabudowy zagrodowej(...) Przy realizacji nowej zabudowy na niezabudowanych działkach obowiązuje zachowanie co najmniej 60% powierzchni działki niezabudowanej i nieutwardzonej, czynnej biologicznie z realizacją wysokiej i niskiej zieleni towarzyszącej, gatunków rodzimego pochodzenia. W obrębie działek zabudowanych należy dążyć do uzyskania powyższych wymagań." Dalej organ wskazał, że w myśl powyższych zapisów planu, nowa zabudowa możliwa jest tylko na działkach niezabudowanych. Ponieważ działka nr 1 jest zabudowana, planowana inwestycja nie spełnia wymagań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ na działce zabudowanej, nowy budynek wolnostojący w ogóle nie może być realizowany. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wskazał jakie wymogi winien spełniać projekt budowlany, opisał wady i braki przedmiotowego projektu i wniosku o jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę i w konkluzji stwierdził, że choć organ nie przeprowadził postępowania w wystarczającym zakresie, to jednak biorąc pod uwagę pozostałe okoliczności, w szczególności fakt, że inwestycja nie spełnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uznano, iż przeprowadzenie dodatkowego postępowania nie wpłynęłoby na zmianę podjętego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniosła S.S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 8, art. 9 i art. 80 k.p.a., art. 35 ust. ustawy prawo budowlane, a także błędna wykładnię zapisów Uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia 26 lipca 2004 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. W uzasadnieniu skargi przedstawiła obszerną argumentacje na okoliczność, że postanowienie Starosty N. z dnia [...].07.2010 roku wydane na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, nie określało precyzyjnie jakie braki ma uzupełnić, a w szczególności zakreślało zbyt krótki, niemożliwy do dotrzymania termin. Ponadto przedstawiła argumenty z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że wykładnia § 4 ust. 2 Uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia 26 lipca 2004 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. , zaprezentowana przez organ, w myśl której na terenach objętych symbolem "B" MP2 budowa nowych budynków dopuszczalna jest wyłącznie na działkach niezabudowanych jest nieprawidłowa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku pełnomocnika skarżącej zgłoszonego na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 roku, aby sąd w wyroku zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę należy stwierdzić, że brak ku temu podstawy prawnej. W przypadku skargi na decyzję, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę: 1) uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W przedmiotowej sprawie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1a i pkt 1c p.p.s.a. Trafnie bowiem skarżąca zarzuca, że postanowienie Starosty N. z dnia [...].07.2010 roku wydane na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, nie określało precyzyjnie jakie braki ma uzupełnić i zakreślało zbyt krótki, niemożliwy do dotrzymania termin. Zgodnie z art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowienie Starosty N. stwierdzało natomiast ogólnie, że dokumentacja projektowa oraz wniosek jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. dla terenów oznaczonych symbolem "B" MP2, a dokumentacja projektowa została wykonana niezgodnie z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Następnie postanowiono o nałożeniu obowiązku usunięcia w/w nieprawidłowości, wskazując do dokonania tej czynności termin. Z treści postanowienia wynika zatem jednoznacznie, że nie wskazuje ono jakie konkretnie nieprawidłowości inwestor ma usunąć, a tym samym przedmiotowe postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, które to naruszenie miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Na tej płaszczyźnie rozważań dodać również należy, że wydając postanowienie na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, obowiązkiem organu jest zakreślenie takiego terminu na uzupełnienie braków, aby przy dołożeniu przez inwestora należytej staranności, wskazane braki, były w tym terminie możliwe do usunięcia. Przechodząc do dalszej części rozważań należy wskazać, że nie zasługują na aprobatę poglądy organu II instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w myśl zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. , na terenach objętych symbolem "B" MP2, budowa nowych budynków dopuszczalna jest wyłącznie na działkach niezabudowanych. W postanowieniach planu nie został bowiem wyrażony bezwzględny zakaz nowej zabudowy na zabudowanych działkach, znajdujących się w obszarze objętym symbolem "B" MP2. Postanowienia planu, że "adaptuje się zabudowę istniejącą z dopuszczeniem jej remontów, modernizacji, przebudowy i rozbudowy przy założeniu systematycznej likwidacji występującej sporadycznie na tym terenie zabudowy zagrodowej" oraz, że przy realizacji "nowej zabudowy na niezabudowanych działkach obowiązuje zachowanie co najmniej 60% powierzchni działki niezabudowanej i nieutwardzonej, czynnej biologicznie ..., a w obrębie działek zabudowanych należy dążyć do uzyskania powyższych wymagań", nie dają podstaw do wniosku, że na działkach, na których istnieje już jakaś zabudowa, nowa zabudowa jest niedopuszczalna. Fragment planu dopuszczający remonty, modernizację, przebudowę i rozbudowę zabudowy istniejącej dotyczy bowiem tylko tej właśnie, istniejącej zabudowy, określając co w jej przypadku jest dopuszczalne, oraz że istniejąca zabudowa zagrodowa winna być systematycznie likwidowana. Nie zajmuje się on natomiast wcale zabudową, która nie istnieje i dopiero może powstać. Dalsza część planu określa natomiast wymóg zachowania co najmniej 60% powierzchni działki niezabudowanej, nieutwardzonej i czynnej biologicznie, przy realizacji nowej zabudowy na działkach niezabudowanych. Jest to oczywiste, bo tylko na działkach niezabudowanych taki bezwzględny wymóg można określić i go realizować. Działki zabudowane w chwili wejścia w życie planu mogą tego wymogu nie spełniać i dlatego odnośnie tych działek postanowiono, że "należy dążyć do uzyskania powyższych wymagań", nie określając zresztą w tym zakresie metod jakie mają prowadzić do sukcesywnego osiągania tego celu. Jest to o tyle zrozumiałe, że cel ten można osiągać wieloma sposobami, jak przykładowo poprzez pozwolenia na rozbiórkę starych zabudowań i nie udzielanie nowych pozwoleń na budowę, jeśli ich realizacja prowadziłaby do naruszenia postanowień planu, których celem jest zachowanie co najmniej 60% powierzchni działki niezabudowanej, nieutwardzonej i czynnej biologicznie. Z powyższych przyczyn wykładnia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. , zaprezentowana przez organ, a w myśl której budowa nowych budynków na terenach objętych symbolem "B" MP2 dopuszczalna jest wyłącznie na działkach niezabudowanych, nie zasługuje na aprobatę. Zapisy planu upoważniają bowiem do stwierdzenia, że nowa zabudowa jest dopuszczalna i na działkach zabudowanych, jak i niezabudowanych, przy czym przy jej realizacji istnieje obowiązek zachowania co najmniej 60% powierzchni działki niezabudowanej i nieutwardzonej, czynnej biologicznie z realizacją wysokiej i niskiej zieleni towarzyszącej, gatunków rodzimego pochodzenia. Kończąc rozważania należy dodać, że w art. 4 ustawy prawo budowlane wyrażona została zasada, w myśl której każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Ponieważ jest to reguła, to w myśl poglądu wyrażonego m.in. w zacytowanym w skardze wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1666/08, który tutejszy sąd w pełni aprobuje: "Wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w pierwszej kolejności rzeczą organu będzie zatem zobowiązanie inwestora do uzupełnienia braków projektu i wniosku na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, poprzez wskazanie konkretnych braków jakie mają zostać uzupełnione i zakreślenie w tym celu terminu, który umożliwi uzupełnienie tych braków, przy uwzględnieniu, że inwestor dołoży w tym celu należytej staranności. Po upływie terminu nałożonego do uzupełnienia braków, rzeczą organu będzie wydanie stosownej decyzji, w zależności od tego czy braki te zostaną uzupełnione, oraz przy uwzględnieniu powyżej przedstawionych poglądów prawnych co do wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. , dla terenów objętych symbolem "B" MP2. Mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. C oraz art. 135 "p.p.s.a". O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w/w ustawy.