IV SA/Wa 561/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 r. sprawy ze skarg C. R. i T. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi - oddala skargi - Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721), zwanej dalej "ustawą", włącznie ze zmianami wniesionymi ustawą o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dnia 10 maja 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 112, poz. 767), po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez C. R., T. R., J. S. i I. S. od decyzji nr [...] Starosty Powiatu O. z dnia [...] kwietnia 2010 r. o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej na działkach nr ew. [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: w dniu [...] sierpnia 2008 r. Burmistrz Gminy J. wystąpił do Starosty Powiatu O. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ust.1 ustawy z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. drogi gminnej. W dniu [...] września 2009 r. inwestor dokonał zmiany zakresu przedmiotowego wniosku. W związku z czym organ pierwszej instancji ponownie zawiadomił strony, poprzez publikację w prasie lokalnej oraz wywieszenie obwieszczenia o wszczęciu postępowania administracyjnego na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatu O. i Gminy J., w sprawie wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Następnie w dniu [...] października 2009r. dokonano sprostowania ww. obwieszczenia informując o tym strony poprzez publikację w prasie lokalnej oraz wywieszenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatu O. i Gminy J. Uznając, że zebrany materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, Starosta Powiatu O. wydał decyzję w dniu [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej na działkach nr ew. [...]. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy Starosta Powiatu O. poinformował strony poprzez publikację w prasie lokalnej oraz wywieszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej, na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatu O. i Gminy J. Ponadto organ pierwszej instancji wysłał zawiadomienia o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowym właścicielom na adres określony w ewidencji gruntów. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody [...], za pośrednictwem organu pierwszej instancji, wniosła C. R., T. R., J. S. i I. S. C. R. i T. R. we wspólnym odwołaniu z dnia [...] maja 2010 r. wniosły o zmianę decyzji poprzez pominięcie działki, której są współwłaścicielkami, podnosząc, że pomiarów geodezyjnych dokonano bez ich wiedzy i zgody. Jednocześnie zadają pytanie, co to znaczy, że inwestycja umożliwi dojazd do działek budowlanych przyległych do projektowanej drogi, jeżeli zjazdy do działek już istnieją? W dalszej części, odwołujące się podniosły, że poprzez wykonanie tej inwestycji zmniejszy się wartość całej nieruchomości, a ponadto realizacja inwestycji stwarza zagrożenie dla zdrowia poprzez zanieczyszczenie powietrza spalinami i hałas pochodzący z użytkowanych aut. J. S. i I. S. w swoim odwołaniu z dnia [...] maja 2010 r. podnieśli, iż Starosta Powiatu O. wydał decyzję bez podstawy prawnej, gdyż powołana w zawiadomieniu podstawa prawna decyzji, tj. art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie obowiązuje, ponieważ został uchylony przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. zmieniającej tę ustawę z dniem 10 września 2008r. T. R. i C. R. uzupełniły swoje odwołania w dniu [...] września 2010 r. W uzupełnieniu podały informację o tym, że jezdnia na ul. [...] łącząca ul. [...] z ul. [...] została wybudowana z kostki betonowej w 2008r. wraz ze zjazdami do wszystkich działek budowlanych przyległych do ul. [...], a narożnik ich działki o wymiarach: 5 metrów na 5 metrów jest użytkowany przez Urząd. Rozpoznając sprawę Wojewoda [...] podniósł, iż rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, zbadał prawidłowość przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania administracyjnego oraz wydanej decyzji nr [...] Starosty Powiatu O. z dnia [...] kwietnia 2010 r. W ocenie Wojewody [...] w trakcie prowadzonego postępowania nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, iż przed złożeniem wniosku, inwestor zgodnie z art. 5, ust. 1 pkt 6 ustawy, uzyskał opinie właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do wniosku dołączono mapy w skali 1:1000, na których przedstawiono proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, jak również załączono analizę powiązania przedmiotowej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. W ocenie organu drugiej instancji Starosta Powiatu O. prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu i wydanym rozstrzygnięciu, należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Podkreślił, iż w toku postępowania strony nie wniosły zastrzeżeń ani wniosków dotyczących przedmiotowej inwestycji. Wobec powyższego istniały podstawy do wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji drogi gminnej na wymienionych w decyzji działkach ewidencyjnych. Jednocześnie Starosta Powiatu O. zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby przedmiotowej inwestycji. Pismami z dnia [...] marca 2011 r, C. R. i T. R. wniosły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc iż przedmiotowa decyzja o lokalizacji wydana została z pokrzywdzeniem skarżących jako właścicielek działki nr [...]. Na mocy decyzji lokalizacji skarżące wywłaszczone zostały ze 120 m2 co w znaczący sposób zmniejsza wartość ich działki. Zdaniem skarżących ul. [...] zawsze miała szerokość 10 metrów, a do wszystkich działek wybudowane zostały zjazdy. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p. p. s. a.). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżona decyzja Wojewody [...] jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty Powiatu O. nie naruszają prawa. W opinii Sądu, poczynione przez organ zarówno I jak i II instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez ten organ ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.). Nie doszło również do naruszenia praw skarżących jako strony toczącego się postępowania. Przedmiotem skarg jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu O. z dnia [...] kwietnia 2010 r. o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej na działkach nr ew. [...]. Podstawę materialnoprawną decyzji lokalizacyjnej stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych przygotowaniach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958). Jak wyjaśnił Wojewoda [...] w czasie prowadzonego, przez Starostę Powiatu O., postępowania zmierzającego do wydania zaskarżonej decyzji weszła w życie z dniem 10 września 2008 r. ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Zmiany wprowadzone tą ustawą w istotny sposób zmieniły ustawę pierwotną. Na mocy jednak treści art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego zapisu z uwagi na wszczęcie postępowania w przedmiocie lokalizacji w dniu [...] sierpnia 2008r. zastosowanie znalazły przepisy powołanej ustawy. Oceniając legalność decyzji lokalizacyjnej zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż czyni ona zadość wymaganiom zawartym w przepisie art. 7 ust. 1 ustawy, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy zawarte w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii oraz określenie linii rozgraniczających teren inwestycji. W decyzji określono również warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury, oraz potrzeb obronności państwa, a także wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem Sądu wbrew zarzutom skargi, iż droga będąca przedmiotem inwestycji zawsze miała szerokość 10 metrów, z załączonych do akt map wynika, iż dopiero przebudowa przedmiotowej drogi dostosuje parametry drogi do ogólnych wymagań, w tym poszerzenie ulicy do 10 metrów, Nie sposób przy tym zakwestionować twierdzeń inwestora, iż poszerzenie drogi usprawni połączenie komunikacyjne z przyległymi drogami publicznymi tj. ul. [...] ul. [...]. Ustosunkowując się do żądania skarżących C. R. i T. R. o zmianę decyzji poprzez pominięcie działki, której są współwłaścicielkami, również należy zgodzić się z Wojewodą [...], iż zgodnie z przepisami ustawy, starosta pełni w procesie budowy drogi publicznej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany, na tym etapie, wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, a nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wobec powyższego, Starosta Powiatu O. nie mógł dokonać zmian w przedstawionej przez wnioskodawcę koncepcji przebiegu lokalizacji ww. drogi. Należy jeszcze raz wyraźnie zaznaczyć, iż przepisy ustawy nie określają obowiązku przedstawienia przez wnioskodawcę różnych wariantów przebiegu planowej inwestycji, dlatego też organ orzekający I instancji miał jedynie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jak przedstawił wnioskodawca. Skarżące podnosiły w swoich skargach również kwestie związane z pozbawieniem ich części nieruchomości bez ich zgody oraz obniżenie wartości ich nieruchomości poprzez zmniejszenie powierzchni działki numer 85 o 120 m2. Podkreślić w tym miejscu należy, iż choć prawo własności jest prawem konstytucyjne chronionym (art. 21 Konstytucji RP) to nie oznacza, że jest prawem bezwzględnym. Prawo to doznaje ograniczeń na gruncie różnych ustaw, w tym przypadku ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a ich przejawem jest decyzja o lokalizacji drogi, na mocy której nieruchomości niezbędne do realizacji przedmiotowej inwestycji stają się własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a.