II OSK 2133/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 527/11 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. II OSK 2133/11 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Śródmieście, w związku z wnioskiem Zarządu Mienia m.st. Warszawy, pismem z dnia 27 sierpnia 2010 r. zwrócił się do Stołecznego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo – usługowego z garażem podziemnym i zjazdem na ul. N, na działce nr ew. [...] (budynek i garaż) i części działki nr ew. [...] (zjazd) z obrębu [...]na terenie przy ul. F. w Dzielnicy Śródmieście w W. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Stołeczny Konserwator Zabytków, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), odmówił uzgodnienia w/w projektu decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że lokalizacja budynku biurowo-usługowego, z uwagi na potrzebę zachowania historycznego charakteru zabudowy kwartału dzielnicy willowej, położnego na obszarze podlegającym ochronie konserwatorskiej, uznanym za pomnik historii, nie jest dopuszczalna pod względem konserwatorskim. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia Zarządu Mienia m.st. Warszawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że art. 70 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.Nr 106, poz. 675) z dniem 17 lipca 2010 r. zmienił przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p., dotyczący trybu uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z tym przepisem uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 kpa, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. Organ odwoławczy zauważył, że wniosek Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Śródmieście z dnia 27 sierpnia 2010 r. wpłynął do Stołecznego Konserwatora Zabytków w dniu 31 sierpnia 2010 r., natomiast postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2010 r. zostało doręczone wnioskodawcy w dniu [...] września 2010 r., a zatem z przekroczeniem terminu przewidzianego na dokonanie uzgodnienia wskazanego w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Z uwagi na fakt, że organ I instancji nie zajął stanowiska w sprawie wniosku Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Śródmieście o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji, w terminie określonym w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżone postanowienie uchylił, a postępowanie w sprawie umorzył, stosownie do przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A z siedzibą w W. wskazała, że minister błędnie uznał, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji po terminie jest równoznaczna z pozytywnym uzgodnieniem, bowiem przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. dotyczy interpretacji milczenia organu, nie zaś spóźnionej odmowy uzgodnienia. Ponadto Minister błędnie uznał, że odmowa uzgodnienia nastąpiła po terminie. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2010 r. odpowiada prawu. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skoro wniosek Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Śródmieście z dnia 27 sierpnia 2010 r. wpłynął do Stołecznego Konserwatora Zabytków w dniu 31 sierpnia 2010 r., natomiast postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2010 r. zostało doręczone wnioskodawcy w dniu [...] września 2010 r., to nastąpiło przekroczenie 2-tygodniowego terminu przewidzianego na dokonanie uzgodnienia wskazanego w art. 53 ust. 5 u.p.z.p., który upłynął w przedmiotowej sprawie w dniu 14 września 2010 r. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] S.A z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzut naruszenia: 1) przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 7 kpa w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie; b) art. 25 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie; c) art. 110 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie; d) art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie; 2) prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 5 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że rozstrzygnięcie w sprawie oparte jest na niedostrzeżeniu faktu, że Prezydent Warszawy występuje jednocześnie jako inwestor, organ wydający decyzję i organ uzgadniający. Sąd I instancji nie dostrzegł, że jednostki organizacyjne Prezydenta Miasta powinny się wyłączyć od załatwienia sprawy Prezydenta Miasta jako inwestora. Ponadto art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nie może być interpretowany w ten sposób, że Prezydent działający przez Konserwatora doręcza prezydentowi działającemu przez BNAM uzgodnienie po upływie 15 dni i takie uzgodnienie uznane jest za spóźnione i nie wywołuje skutków. Zgodnie z art. 110 kpa Prezydent jest związany swoim negatywnym uzgodnieniem konserwatorskim niezależnie od tego, czy uzgodnienie zostanie doręczone BNAM i niezależnie od tego przez jaką jednostkę działa. Ponadto sformułowanie "uważa się" użyte w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. tworzy jedynie domniemanie, które jest obalone, gdy uzgodnienie nadejdzie choć z opóźnieniem. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Niezależnie od tego, obowiązany jest zbadać z urzędu, bez względu na granice skargi kasacyjnej, czy w sprawie wystąpiła nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a ponadto ma obowiązek zbadania dopuszczalności skierowanej do sądu administracyjnego skargi. W przypadku, gdy Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym obowiązany jest uchylić wydane w sprawie orzeczenie i odrzucić skargę. Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie p.p.s.a. wynika z trzech źródeł. Pierwszym z nich jest skarga kasacyjna, w której strona swoją wolą określa granice wiążące sąd. Drugim jest ocena sprawy pod względem występowania podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Trzecie, wynikające z regulacji zawartej w art. 189 p.p.s.a., źródło to konieczność oceny, czy skarga złożona do sądu administracyjnego podlegała odrzuceniu, względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie art. 189 p.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę podstawy nieważności (vide: uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 8.12.2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/40). Z tego też powodu, również w niniejszej sprawie, niezależnie od granic skargi kasacyjnej, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego była ocena, czy skarga podlegała odrzuceniu przez Sąd I instancji. Analiza rozpoznawanej sprawy dała podstawy do stwierdzenia, że Sąd I instancji rozpoznał skargę wniesioną przez podmiot, któremu nie przysługiwała legitymacja skargowa, a skarga taka podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., w brzmieniu nadanym przez art. 70 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r., w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje się po uzyskaniu odpowiednich uzgodnień, dokonywanych w trybie art. 106 kpa, z tym że zażalenie od decyzji uzgodnieniowej przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5 a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Na skutek zmiany art. 53 ust. 5 u.p.z.p. doszło do ograniczenia kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonywano w trybie art. 106 kpa, przez co każda strona postępowania administracyjnego była uprawniona do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia wydanego na podstawie art. 106 § 5 kpa. Od dnia 17 lipca 2010 r. wprowadzono natomiast regulację szczególną względem przepisu art. 106 § 5 kpa. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zażalenie na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przysługuje wyłącznie inwestorowi. Stosownie do treści art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Brak takiego wniosku inwestora powodował, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie musiały znaleźć przepisy w nowym brzmieniu. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że ustawodawca na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy przyznał legitymację do wniesienia zażalenia, a w konsekwencji i skargi do sądu administracyjnego wyłącznie inwestorowi. Jako że na gruncie zastosowanych przepisów brak tej legitymacji w przypadku innych niż inwestor podmiotów jest ewidentny, uzasadniało to odrzucenie skargi. Reasumując, skoro poza sporem pozostaje fakt, że obowiązujące przepisy czyniły wniesioną przez [...] S.A. w W. skargę niedopuszczalną, Sąd I instancji powinien był skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W myśl zaś art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, Naczelny Sąd Administracyjnym postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.