II OZ 479/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w P. przy ul. G. [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w P. przy ul. B. [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2011r. sygn. akt IV SA/Po 131/11 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w P. przy ul. G. [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w P. przy ul. B. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej w P. przy ul. G. [...] i Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej w P. przy ul. B. [...] wniosły skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]października 2010r. Nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2010r. nr[...]w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działce o numerze [...], ark. [...], obręb P., położonej w P., przy ul. G. [...]. Wraz ze skargą złożono wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2011r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 61 §1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Na mocy dyspozycji art. 61 §3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć więc tylko tych aktów nadających się do wykonania i wymagających wykonania. Z powyższego wynika, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy, stwierdzająca wyłącznie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z prawem, nie uprawniając jeszcze do rozpoczęcia robót budowlanych z uwagi na specyfikę regulowanego nią przedmiotu nie ma cechy wykonalności w rozumieniu art. 61 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków musi być bezpośrednio związane z wykonywaniem zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu związek taki w sprawie nie występuje, gdyż możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji wynikać może jedynie z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym, a nie z przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji. Tym samym skutki ewentualnej decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący może zwalczać jedynie w postępowaniu w sprawie wydania tejże decyzji. Postępowania toczące się po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy są bowiem postępowaniami odrębnymi, w których przysługują stronie środki ochrony tymczasowej, których to jednak nie można przenieść na grunt niniejszej sprawy i tym samym żądać wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (zob. postanowienie NSA z dnia 27 listopada 2007r. sygn. akt II OZ 1163/07 niepubl.). Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2011 r. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. G. [...] oraz Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. B. [...], zaskarżając w całości powyższe postanowienie i wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie skarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili: a. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sytuacji, gdy jej wykonanie spowodować może trudne do odwrócenia skutki; b. naruszenie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003, nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez niewłaściwą wykładnię skutkującą błędną oceną istoty decyzji o warunkach zabudowy; c. naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2010, nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą uznaniem, że decyzja o warunkach zabudowy nie podlega wykonaniu; d. naruszenie art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji poprzez nieuzasadnione odmienne traktowanie uprawnień podmiotów żądających wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy wobec uprawnienia do wstrzymania wykonania uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. skarżący wnieśli o przedstawienie składowi 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie budzące poważne wątpliwości, a polegające na rozważeniu, czy Wspólnotom Mieszkaniowym żądającym w postępowaniu przed WSA wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy przysługują te same prawa jak podmiotom żądającym wstrzymania wykonania uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (mpzp) oraz, czy wejście do obrotu prawnego indywidualnej decyzji o warunkach zabudowy tak samo decyduje o jej możliwości wykonania stanowiąc podstawę do wydawania pozwoleń na budowę jak publikacja mpzp. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że nieprawidłowym jest uznanie, iż istotą decyzji o warunkach zabudowy jest tylko stwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem. Celem wydania warunków zabudowy jest określenie wszystkich planistycznych parametrów inwestycji, które stanowią podstawę do opracowania projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy służy zmianie dotychczasowego zagospodarowania i ustalenia na obszarze, dla którego nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego wnioskodawcę sposobu zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy ma zatem konstytutywne skutki. W jej wyniku powstaje uprawnienie wnioskodawcy do dokonania zmiany zagospodarowania terenu, a także obowiązek zagospodarowania terenu zgodnego z decyzją. Podkreślono, że istotą wstrzymania wykonania skarżonej decyzji jest czasowe "zamrożenie" jej wykorzystania w obrocie prawnym, bo o ile sam fakt egzystencji takiej decyzji nie wywołuje trudnych do odwrócenia skutków to wykorzystanie jej w postępowaniu o pozwolenie na budowę może spowodować wyrządzenie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wykonanie przedmiotowej decyzji i uzyskanie na jej podstawie pozwolenia na budowę spowoduje trudne do odwrócenia skutki (potencjalną konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego kolejnej decyzji administracyjnej). Ponadto rozpoczęcie inwestycji przed rozstrzygnięciem przez Sąd zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy grozi powstaniem skutków, których usunięcie będzie się wiązało ze znacznymi kosztami. Wskazano ponadto, że pomimo, iż warunki zabudowy stanowią wobec konkretnej nieruchomości ekwiwalent miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sądy administracyjne odmiennie traktują prawo do wstrzymania wykonania uchwały w sprawie mpzp, nie zważając że skutki wykorzystania w obrocie prawnym uchwały jak i indywidualnej decyzji o warunkach zabudowy są tożsame. Skoro publikacja mpzp traktowana jest w orzecznictwie NSA jako akt, który nadaje się do wykonania w ten sposób, że jego następstwem jest możliwość wydawania na jego podstawie decyzji administracyjnych, to nie sposób się zgodzić, że indywidualna decyzja planistyczna nie nadaje się do wykonania. Skarżący podkreślili, że dyspozycja art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. nie zajmuje się problemem decyzji podlegającej lub nie podlegającej wykonaniu. Natomiast w sprawie powinna być zastosowana wykładnia celowościowa tych przepisów art. 61 § 2 i § 3 p.p.s.a., które mówią o wstrzymaniu wykonania decyzji, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej w taki sposób, aby wstrzymanie wykonania było instytucją nie pozwalającą korzystać ze wstrzymanego aktu lub czynności w obrocie prawnym nawet wtedy, jeżeli nie jest to akt, który podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. W odpowiedzi na zażalenie uczestnik postępowania H. A. P. sp. z o.o. sp. k. wniosła o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Określone w powołanym przepisie przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia stanowią zamknięty katalog. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wykazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przedmiotem ochrony tymczasowej, jak się powszechnie przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Zauważyć należy, że zarówno w literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje zgodność, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ze względu na jej przedmiot, nie podlega wykonaniu. Decyzja ta stwierdza bowiem istnienie pewnego tylko stanu prawnego i faktycznego. Z tego powodu decyzja ta jako zbliżona swym charakterem do zaświadczenia, nie wymaga wykonania (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2010, s. 205; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011, uwaga nr 7 do art. 61). Decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie rodzi ona bowiem po stronie skarżącego żadnych uprawnień, ani obowiązków. Jest to jedynie promesa uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżących, decyzja ta nie ma również charakteru konstytutywnego. W tym miejscu powołać należy stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. o sygn. P 37/06 (OTK-A 2007/11/160), w którym Trybunał zwrócił uwagę, że "w obecnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu planu miejscowego na obszarze, dla którego plan taki nie został uchwalony, co wynika choćby z faktu, że nie powstaje ona w wyniku jakiejkolwiek procedury planistycznej. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny (rzecz jasna w granicach wyznaczonych prawem powszechnie obowiązującym), o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. (...) Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa." Do stanowiska tego odwołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 429/06, LEX nr 510193). W związku z powyższym nie może w stosunku do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym postanowieniu decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych, tym samym nie może ona powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącym znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zatem pomimo tego, iż jak wskazano w zażaleniu, decyzja ustalająca warunki zabudowy może stanowić podstawę do wydania pozwolenia na budowę, to decyzja taka nie może powodować skutków o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., byłyby to bowiem "zwykłe" skutki wykonania aktu tego rodzaju, nie byłyby to również sytuacje nieodwracalne. Obawa skarżących, że wykonanie decyzji spowodować może rozpoczęcie inwestycji przed rozstrzygnięciem przez Sąd zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy, jest jedynie potencjalną możliwością zachowania się inwestora, nie może być natomiast oceniona jako realne niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, powołując się na ugruntowane stanowisko orzecznictwa i doktryny dokonał poprawnej oceny charakteru prawnego decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Nie można zatem zarzucić temu Sądowi naruszenia art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwą wykładnię. Sąd nie uchybił także powołanym w zażaleniu przepisom Konstytucji RP. W sprawie nie naruszono zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji, bowiem – jak słusznie zauważono w odpowiedzi na zażalenie – dyskryminacja rozważana być może jedynie co do odmiennego traktowania podmiotów znajdujących się w tym samym położeniu, nieuprawnione więc było odwołanie się w tym względzie do sytuacji podmiotów ubiegających się o wstrzymanie wykonania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że w odniesieniu do omawianego w sprawie zagadnienia orzecznictwo sądowoadministracyjne prezentuje jednolite stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela. Nie istnieją tym samym podstawy do przedstawienia w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów zagadnienia prawnego budzącego, zdaniem skarżącego, poważne wątpliwości. Z tych względów należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawidłowo postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2011 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2010 r. wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w sentencji.