II SA/Wr 256/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Sędziowie Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wiązów z dnia 11 stycznia 2011 r. nr IV/12/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Wiązów I. stwierdza nieważność § 6 ust. 2 pkt 23, pkt 24 lit.b, ust. 4 pkt 15, ust. 6 pkt 8, ust. 8 pkt 1, pkt 4 lit c, ust. 9, ust. 10 pkt 2 lit. d, pkt 4 lit. g, ust. 11 pkt 4, pkt 5, ust. 12 pkt 4, pkt 6, ust. 13 pkt 2 zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w punkcie I nie podlega wykonaniu W dniu 11 stycznia 2011 r. Rada Miasta i Gminy Wiązów podjęła uchwałę nr IV/12/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Wiązów. W § 6 ust. 2 pkt 23 powyższej uchwały, w zakresie wymogów konserwatorskich obowiązujących w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej zawarto unormowanie o treści: "wszelkie zamierzenia i działania (w tym wszelkie zmiany form własności, funkcji, podziałów nieruchomości, przebudowy, rozbudowy i remonty, zagospodarowania terenu, wznoszenie nowych obiektów, prace rewaloryzacyjne, badania archeologiczno-architektoniczne i stratygraficzne) na obszarze strefy "A" należy konsultować i uzgadniać z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków". W pkt 24 lit. b) tego paragrafu i ustępu postanowiono, że dla zespołu kościelnego (kościół otoczony murem i plebania) "wszelkie zamierzenia i działania inwestycyjne należy poprzedzić uzyskaniem wytycznych konserwatorskich i uzgodnić z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków". Dla strefy "B" ochrony konserwatorskiej, w ust. 4 pkt 15 § 6 zaskarżonej uchwały podano: "wprowadza się wymóg uzgadniania z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków wszelkich działań inwestycyjnych (w tym zmiany zagospodarowania terenu), remontów, przebudów i modernizacji oraz zmiany funkcji obiektów budowlanych, jak i wznoszenia nowych budynków". Dla strefy "K" ochrony krajobrazu kulturowego, w § 6 ust. 6 pkt 8 zawarto unormowanie o treści: "wszelkie działania inwestycyjne polegające na wznoszeniu nowych obiektów kubaturowych oraz przebudowie i zmianie wyglądu istniejących obiektów należy uzgadniać z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków". W § 6 ust. 8 pkt 1, dla strefy "W" – ścisłej ochrony archeologicznej, podano: "Wszelkie zamierzenia inwestycyjne związane z pracami ziemnymi wymagają przeprowadzenia ratowniczych badań archeologicznych i wykopaliskowych (w uzasadnionych przypadkach wyprzedzających) przez uprawnionego archeologa, historyka architektury i odpowiednie zespoły badawcze na koszt Inwestora, za pozwoleniem konserwatorskim na prace archeologiczne i wykopaliskowe. Pozwolenie należy uzyskać przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, a dla robót niewymagających pozwolenia na budowę- przed realizacją inwestycji, tj. przed uzyskaniem zaświadczenia potwierdzającego akceptację przyjęcia zgłoszenia wykonywania robót budowlanych". W tym samym paragrafie i ustępie, w pkt 4 lit c), dla zlokalizowanego w strefie "W" stanowiska archeologicznego nr 3/47/86-30 AZP, ustalono: "Na tym terenie wszelkie ewentualne prace rewaloryzacyjne należy uzgadniać z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz prowadzić za pozwoleniem na prace archeologiczne i wykopaliskowe". W § 6 ust. 9 postanowiono: "Określa się strefę ochrony konserwatorskiej "OW", dla której obowiązują następujące ustalenia: 1) Wszelkie zamierzenia inwestycyjne na tym obszarze związane z pracami ziemnymi należy uzgodnić z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków co do konieczności ich prowadzenia pod nadzorem archeologicznym i za pozwoleniem wojewódzkiego konserwatora zabytków, 2) Nadzór archeologiczny i ratownicze badania archeologiczne prowadzone są przez uprawnionego archeologa. Pozwolenie konserwatorskie należy uzyskać przed wydaniem pozwolenia na budowę i dla robót niewymagających pozwolenia na budowę - przed realizacją inwestycji, tj. przed uzyskaniem zaświadczenia potwierdzającego akceptację przyjęcia zgłoszenia wykonywanych robót budowlanych." W ust. 10 pkt 2 lit. d) tego samego paragrafu, dla obiektów wpisanych do rejestru zabytków, zawarto unormowanie: "Wszelkie działania podejmowane przy zabytkach wymagają pisemnego pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków". W pkt 4 lit. g) tego paragrafu i ustępu postanowiono, że: "wszelkie prace budowlane, a także zmiany funkcji ww. obiektów należy uzgadniać z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków". Określając strefę ochrony zabytkowych układów zieleni, w § 6 ust. 11 pkt 4 i pkt 5 zawarto unormowania o treści: "4) na obszarach chronionych wprowadza się zakaz prowadzenia działalności inwestycyjnej bez uzgodnienia z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, 5) wszelkie działania na ich terenie, także lokalizację nowych obiektów, należy uzgodnić z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków i wykonywać pod jej kontrolą". W § 6 ust. 12 pkt 4 i pkt 6, określając strefę ochrony dla historycznych cmentarzy, stwierdzono: "4) poszczególne obiekty o wartościach zabytkowych należy poddać konserwacji, zachowane nagrobki zabezpieczyć przed dewastacją i pozostawić na miejscu, ewentualnie tworzyć dla nich lapidaria lub zachować je w inny uzgodniony z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków sposób", "6) obowiązuje zakaz prowadzenia działalności inwestycyjnej bez uzgodnienia z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków- wszelkie zamierzenia i działania inwestycyjne należy poprzedzić uzyskaniem wytycznych konserwatorskich i uzgodnić z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków". W ust. 13 pkt 2 § 6 zaskarżonej uchwały, w zakresie stanowisk archeologicznych, podano: "przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (a dla robót niewymagających pozwolenia na budowę - przed realizacją inwestycji, tj. przed uzyskaniem zaświadczenia potwierdzającego akceptację przyjęcia zgłoszenia wykonywania robót budowlanych) należy uzyskać pozwolenie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na przeprowadzenie ziemnych robót budowlanych na terenie zabytkowym w trybie prac konserwatorskich, które polegają na przeprowadzeniu wyprzedzających ratowniczych badań archeologicznych metodą wykopaliskową, przez uprawnionego archeologa". Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył organ nadzoru – Wojewoda Dolnośląski, wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 6 ust. 2 pkt 23, pkt 24 lit. b, ust. 4 pkt 15, ust. 6 pkt 8, ust. 8 pkt 1, pkt 4 lit. c, ust. 9, ust. 10 pkt 2 lit. d, pkt 4 lit. g, ust. 11 pkt 4, pkt 5, ust. 12 pkt 4, pkt 6, ust. 13 pkt 2. Przedmiotowej uchwale organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Dolnośląski wskazał, iż w § 6 uchwały nr IV/12/11 z dnia 11 stycznia 2011 r. Rada Miasta i Gminy Wiązów określiła zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Przytoczywszy treść § 6 ust. 2 pkt 23, pkt 24 lit. b), ust. 4 pkt 15, ust. 6 pkt 8, ust. 8 pkt 1 i pkt 4 lit. c), ust. 9, ust. 10 pkt 2 lit. d), pkt 4 lit. g), ust. 11 pkt 4 i pkt 5, ust. 12 pkt 4 i pkt 6 oraz ust. 13 pkt 2 zaskarżonej uchwały, organ nadzoru wywiódł, iż w odniesieniu do powyższych przepisów uchwały należy wskazać, że w myśl art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Zaznaczając, że wskazane upoważnienia zakreślają kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad, na jakich poszczególne obiekty czy obszary o wartości kulturalnej, w tym zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione, organ nadzoru podkreślił, że upoważnienie to nie oznacza pełnej dowolności i musi być interpretowane przez pryzmat obowiązującego prawa. Przywołując art. 7 Konstytucji RP oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99 (OTK 2000/5/141), Wojewoda Dolnośląski wywiódł, iż wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Powyższe upoważnienie nie obejmuje bowiem możliwości regulowania w miejscowym planie kwestii związanych z koniecznością uzyskania wytycznych, opinii, pozwolenia czy też uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków przed podjęciem określonych czynności, działań czy zamierzeń inwestycyjnych, w tym związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zakres i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego zostały określone przez ustawodawcę, a rada gminy nie została umocowana do modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Zauważając, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wydawane jest w formie decyzji administracyjnej, organ nadzoru podkreślił, że podstawą prawną do wydania decyzji może być wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała organu stanowiącego gminy. Wojewoda zaznaczył przy tym, że formą, w której swe stanowisko wyraża wojewódzki konserwator zabytków, jest – zgodnie z art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – pozwolenie, a nie uzgodnienie. W opinii organu nadzoru, kwestionowane unormowania zaskarżonej uchwały należy kwalifikować jako niezgodne z prawem powtórzenie ustawowe lub modyfikację, jeżeli uregulowanie takie wynika wprost z ustawy. Natomiast, jeżeli ustawodawca nie przewidział w ogóle wymogu współdziałania z organem nadzoru konserwatorskiego, a rada gminy w drodze uchwały taki obowiązek wprowadziła, to tej kategorii regulacja wykracza poza udzieloną radzie gminy normę kompetencyjną. Odnosząc się do wymogów określonych w § 6 ust. 8 pkt 1 uchwały Wojewoda Dolnośląski wskazał, że kwestia obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych uregulowana została w art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przywołując następnie art. 31 ust. 1a pkt 2 i ust. 2 tej ustawy, organ nadzoru wywiódł, że obowiązek przeprowadzenia prac archeologicznych istnieje tylko o tyle, o ile występuje ryzyko przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego i o ile przeprowadzenie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków. Wojewoda podkreślił, że akt prawa miejscowego nie może określać i stanowić podstaw działania organów władzy publicznej, w tym organów ochrony zabytków oraz wskazywać form ich działania. W ocenie organu nadzoru, kwestionowana treść zaskarżonej uchwały zawiera uregulowania wykraczające poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W zakresie władztwa planistycznego gminy i ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mieści się kompetencja do regulowania kwestii uregulowanych już kompleksowo w przepisach rangi ustawowej – ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawie – Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Gmina Wiązów uznała w całości zarzuty skargi za uzasadnione. W uzasadnieniu Gmina podała, że podziela stanowisko Wojewody wyrażone w skardze, jednakże Rada Gminy nie może zmienić uchwały w zaskarżonej części z uwagi na konieczność zachowania procedur wymaganych przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym. Gmina wskazała, że skargę złożono na te zapisy uchwały, które naniesiono do planu uwzględniając żądania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Stwierdziła, że ponieważ nie chodzi tu o opinię lecz o uzgodnienie, Gmina nie mogła nie uwzględnić stanowiska Konserwatora, wobec czego zmieniono projekt planu uwzględniając uwagi zawarte w piśmie Konserwatora z dnia 27 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest działalność uchwałodawcza organu samorządu terytorialnego, którym to organem jest Rada Miasta i Gminy Wiązów, a konkretnie zgodność z prawem jej uchwały z dnia 11 stycznia 2011 r. nr IV/12/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Wiązów. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała, a konkretnie jej § 6 ust. 2 pkt 23, pkt 24 lit. b), ust. 4 pkt 15, ust. 6 pkt 8, ust. 8 pkt 1 i pkt 4 lit. c), ust. 9, ust. 10 pkt 2 lit. d), pkt 4 lit. g), ust. 11 pkt 4 i pkt 5, ust. 12 pkt 4 i pkt 6 oraz ust. 13 pkt 2, istotnie narusza art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 7 Konstytucji RP stanowi, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W myśl art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), formami ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 3 tej ustawy, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Jak trafnie podkreślił organ nadzoru we wniesionej skardze, wskazane upoważnienia zakreślają kompetencję rady gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad, na jakich poszczególne obiekty czy obszary o wartości kulturalnej, w tym zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione, przy czym upoważnienie to nie oznacza pełnej dowolności i musi być interpretowane przez pryzmat obowiązującego prawa. Wojewoda Dolnośląski słusznie uznał, iż zaskarżone przez niego uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Powyższe upoważnienie nie obejmuje bowiem możliwości regulowania w miejscowym planie kwestii związanych z koniecznością uzyskania wytycznych, opinii, pozwolenia czy też uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków przed podjęciem określonych czynności, działań czy zamierzeń inwestycyjnych, w tym związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zakres i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego zostały określone przez ustawodawcę, a rada gminy nie została umocowana do modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Zauważając, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wydawane jest w formie decyzji administracyjnej, organ nadzoru trafnie podkreślił, że podstawą prawną do wydania decyzji może być wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała organu stanowiącego gminy. Wojewoda słusznie przy tym zaznaczył, że formą, w której swe stanowisko wyraża wojewódzki konserwator zabytków, jest – zgodnie z art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – pozwolenie, a nie uzgodnienie. Prawidłowo zatem organu nadzoru wywiódł, że kwestionowane unormowania zaskarżonej uchwały należy kwalifikować jako niezgodne z prawem powtórzenie ustawowe lub modyfikację, jeżeli uregulowanie takie wynika wprost z ustawy. Natomiast, jeżeli ustawodawca nie przewidział w ogóle wymogu współdziałania z organem nadzoru konserwatorskiego, a rada gminy w drodze uchwały taki obowiązek wprowadziła, to tej kategorii regulacja wykracza poza udzieloną radzie gminy normę kompetencyjną. Odnosząc się do wymogów określonych w § 6 ust. 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały Wojewoda Dolnośląski trafnie wskazał, że kwestia obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych uregulowana została w art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz że – stosownie do zawartej w tym unormowaniu regulacji – obowiązek przeprowadzenia prac archeologicznych istnieje tylko o tyle, o ile występuje ryzyko przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego i o ile przeprowadzenie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków. Wojewoda słusznie ponadto podkreślił, że akt prawa miejscowego nie może określać i stanowić podstaw działania organów władzy publicznej, w tym organów ochrony zabytków oraz wskazywać form ich działania. W tym stanie rzeczy zgodzić się należy z organem nadzoru, że kwestionowana treść zaskarżonej uchwały zawiera uregulowania wykraczające poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W zakresie władztwa planistycznego gminy i ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mieści się bowiem kompetencja do regulowania kwestii uregulowanych już kompleksowo w przepisach rangi ustawowej – ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawie – Prawo budowlane. Podkreślić ponadto wypada, że Gmina Wiązów również uznała wniesioną w niniejszej sprawie skargę za uzasadnioną. Wskazując, że skargę złożono na te zapisy uchwały, które naniesiono do planu uwzględniając żądania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zawarte w piśmie Konserwatora z dnia 27 października 2009 r., Gmina podkreśliła, że żądania te musiała uwzględnić z uwagi na konieczność zachowania procedur wymaganych przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym, ponieważ nie chodzi tu o opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, lecz o uzgodnienie. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 147 § 1 i art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.