II SA/Rz 289/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. B., J. B., E. S. i S. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. B., J. B., E. S. i S. P. solidarnie kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 289/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 25 stycznia 2011 r. Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 24 września 2010 r. Nr [...] odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako część działki nr [..]/4, powstałej z podziału działki nr [..]/1. W podstawie prawnej Wojewoda wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Z uzasadnienia rozstrzygnięcia i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia 17 lutego 1975 r. Nr [...] Naczelnik Miasta S. orzekł o wywłaszczeniu działki nr [..]/1 o pow. 94 a 55 m², stanowiącej współwłasność M.B. i K.B. i ustaleniu odszkodowania, z przeznaczeniem wywłaszczonej nieruchomości po budowę Zasadniczej Szkoły Budowlanej w S. Wnioskami z 10.09.2009 r. i 8.04.2010 r. M.B. i następcy prawni K.B. – J.B., E.S. i S.P. wystąpili o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..]/1 o pow. 94 a 55m² w całości, ewentualnie zwrot części zbędnej dla celu wywłaszczenia. Postanowieniem z dnia 27 października 2009 r. Wojewoda [...] wyłączył Starostę [..] od załatwienia sprawy zwrotu niniejszej nieruchomości, z uwagi na fakt, iż stanowi ona własność Powiatu [..] i wyznaczył Starostę [..] do załatwienia przedmiotowej sprawy. Starosta ten, decyzją z dnia 24 września 2010 r. Nr [...], stwierdził, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako część działki nr [..]/4, powstała z podziału działki nr [..]/1 nie stała się zbędna na cel, który był podstawą wywłaszczenia i odmówił zwrotu tejże nieruchomości na rzecz wnioskodawców, wskazując w podstawie prawnej art. 137, art. 140, art. 142 i art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.). W uzasadnieniu stwierdził, że inwestycja budowy szkoły została zrealizowana w latach 1974-1976. Oględziny nieruchomości wykazały natomiast następujące zagospodarowanie nieruchomości – północna część działki stanowiąca obecnie własność Gminy Miasta [..] została wykorzystana pod budowę garaży na samochody osobowe, grunt pod garażami pozostaje we wieczystym użytkowaniu osób fizycznych (sprawę zwrotu tej części nieruchomości prowadzi Starosta [..]), ok. 50 m od granicy wybudowana została hala gimnastyczna, pomiędzy nią i północną granicą znajduje się skwer porośnięty trawą. Za halą gimnastyczną usytuowane są 2 korty tenisowe i bieżnia o nawierzchni żużlowej. W południowej części działki wybudowany jest parterowy budynek murowany, wykorzystywany przez ok. 10 lat na warsztaty szkolne oraz garaż blaszany na samochód osobowy. Wskazując na te ustalenia oraz treść art. 137 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, organ stwierdził, że nieruchomość objęta wnioskiem nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Budowa obiektów szkolnych i zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości zostano ukończone w 1976 r., a fakt, iż budynek warsztatów nie jest obecnie wykorzystywany zgodnie ze swoim przeznaczeniem nie ma znaczenia, bowiem "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia nie można wyprowadzać ze zdarzeń, które nastąpiły po tym, kiedy nieruchomość była już wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Organ I instancji podkreślił też, że sprawa zwrotu działki nr [..]/1 była już przedmiotem postępowania administracyjnego oraz oceny NSA. W tamtym postępowaniu odmówiono jej zwrotu, a Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 25 listopada 1986 r. SA/Kr 647/86 oddalił skargę na decyzję odmawiającą zwrotu, stwierdzając brak przesłanki "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia. Prowadzone aktualnie przed organami postępowanie nie stało się jednak bezprzedmiotowe, wobec faktu, iż poprzednie prowadzone było w oparciu o przepisy wówczas obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.). M.B., J.B., E.S. i S.P., reprezentowani przez adwokata T.P. złożyli odwołanie od tej decyzji, w którym podnieśli, że znacząca część wywłaszczonej nieruchomości od bardzo długiego czasu nie jest wykorzystywana zgodnie z celem przeznaczenia. Jej część została przeznaczona pod budowę garaży na samochody osobowe i jest wykorzystywana przez osoby fizyczne, a dodatkowo stanowi przedmiot najmu dla podmiotów gospodarczych, natomiast korty tenisowe i bieżnia nie noszą śladów wykorzystywania przez szkołę. Podobna sytuacja dotyczy warsztatów szkolnych, które są zaniedbane i stanowią nawet zagrożenie dla bezpieczeństwa znajdujących się w pobliżu osób. W odwołaniu podkreślono, że poprzedni właściciel nie był informowany o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel, niż wywłaszczony, przytoczono też orzecznictwo sądowoadministracyjne, wykazując, ze zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda [...], powołaną na wstępie decyzją z dnia 25 stycznia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [..] z dnia 24 września 2010 r. W uzasadnieniu przytoczył ustalenia organu I instancji oraz przesłanki zwrotu nieruchomości zawarte w art. 136 i 137 powołanej w podstawie prawnej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdził, że wskazane w art. 137 ust. 1 tej ustawy kryteria upływu czasu, w którym nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia lub w którym cel ten nie został zrealizowany, opierają się na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia. W toku prowadzonego postępowania organowi I instancji nie udało się odnaleźć kopii planu szczegółowego zagospodarowania działki oraz planu realizacyjnego budowy szkoły. Jednakże z treści wyroku NSA O/Z w Krakowie z dnia 25 listopada 1986 r., SA/Kr 647/86 wynika, że kwestia ta była przedmiotem badania Sądu, który odwołał się do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, wskazując, że celem wywłaszczenia była budowa szkoły budowlanej w S., jak również uznał brak podstaw do przyjęcia, iż sporna część wywłaszczonej nieruchomości stała się zbędna na cel wywłaszczenia, przyjmując, ze potrzeby szkolne nie ograniczają się do samych obiektów budowlanych i muszą także obejmować otoczenie. Wojewoda stwierdził, że wymienione w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminy odnoszące się do realizacji celu wywłaszczenia zostały zachowane. Wbrew twierdzeniom odwołujących zarzut braku wykorzystania części nieruchomości jest nieuzasadniony. Na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany jest tylko jeden garaż blaszany, pozostałe posadowione są w innej jej części, objętej innym postępowaniem, prowadzonym przez Starostę [..]. Natomiast fakt, iż z bieżni, kortów tenisowych czy warsztatów szkoła obecnie nie korzysta nie oznacza, że nieruchomość, na której się znajdują nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Potrzeby szkolne nie ograniczają się do samych tylko budynków , ale obejmują również otoczenie, w tym tereny zieleni służące rekreacji młodzieży. Nie zgadzając się z powyższą decyzją M.B., J..B., E.S. i S.P., reprezentowani przez adwokata T.P. zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 4 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze raz jeszcze podkreślono, że większa część działki stanowiącej przedmiot wywłaszczenia z 1975 r. nie została zagospodarowana do chwili obecnej zgodnie z celem wywłaszczenia, a nadto stała się zbędna dla celu jakim jest szkoła publiczna. Trudno bowiem traktować zabudowę garaży jako cel nałożony na placówkę oświatową. Teren znajdujący się za salą gimnastyczną stanowi wyłącznie nieużytek zielony, brak na nim jakiejkolwiek infrastruktury. Korty tenisowe i bieżnia nie noszą śladów używania i niszczeją, podobnie jak obiekt spełniający kiedyś funkcje warsztatów szkolnych. Budowa samego budynku szkolnego stanowiła w ocenie skarżących spełnieni celu wywłaszczenia, jednakże, jak wynika z obiektywnego materiału dowodowego, pozostała część jest zbędna i powinna podlegać zwrotowi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku rozprawy przed Sądem pełnomocnik skarżących uzupełnił skargę o zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badanie legalności obejmuje kontrolę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i ich wykładni, jak również przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o jaki ubiegali się skarżący, zostały określone w dziale III rozdziale 6 ustawy w dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właścicieli lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przedmiotem żądania skarżących był zwrot nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr ewid. [..]/1 o powierzchni 94 a 55 m², bądź też jej części, niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia. Celem tym była budowa Zasadniczej Szkoły Budowlanej w S., co wyraźnie wynika z decyzji wywłaszczeniowej Zastępcy Naczelnika Miasta [..] z dnia 17 lutego 1975 r. Orzekając o odmowie zwrotu niniejszej nieruchomości organy stwierdziły, że przedmiotem wniosku jest część działki nr ewid. [..]/4, powstałej z działki nr [..]/1. Jednocześnie wskazano, że północna część działki, stanowiąca własność Gminy Miasta [..] została wykorzystana pod budowę garaży na samochody osobowe, a sprawa zwrotu tej części jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez Starostę [..]. Z załączonej do akt sprawy kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:10 000 wynika, że działka nr [..]/4 ma nieregularny kształt, graniczy z działkami nr nr: [..], [..]/1, [..]/24, [..]/66, [..]/129, [..]/3, nr działki od strony północnej nieczytelny, [..]/2, [..]/2, [..]/1, [..]/2 oraz z drogą – działką o nr ewid. [..]/21. Zaznaczone na tej mapie granice dawnej działki nr [..]/1 obejmują część działki nr [..]/4 wraz z budynkami o nr ewid. [..], [..], [..], [..] oraz części działek nr [..]/3, [..]/129 i [..]/102-110. W rozpatrywanej sprawie kluczową część materiału dowodowego stanowią oględziny "części działki nr [.]/4" (k.40-41). Do protokołu tych oględzin nie dołączono szkicu sytuacyjnego bądź wyrysu z mapy ewidencyjnej obrazującego położenie nieruchomości. Niejasne jest również jaki konkretnie teren został objęty oględzinami, czy zakresem pokrywa się on z wydaną przez Starostę [..] decyzją, czy dotyczy również część nieruchomości objętej postępowaniem prowadzonym przez Starostę [..]. Nie wiadomo bowiem, czy wyrażenie "północna część działki" odnosi się wyłącznie do części działek o nr [..]/129 i [..]/102-110, czy również do części działki [..]/4. Taki stan rzeczy wskazuje w ocenie Sądu na brak należytego wyjaśnienia sprawy, co skutkuje stwierdzeniem naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Jej konkretyzację stanowią art. 77 § 1 kpa i 80 k.p.a., obligujące organy do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. Precyzyjne określenie przedmiotu sprawy i dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w tym zakresie ma szczególne znaczenie, gdy tak jak w niniejszej sprawie, wniosek stron rozpatrywany jest w 2 różnych postępowaniach przez 2 różne organy. Uznając zatem, że wskazane wyżej naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a postępowanie wyjaśniające wymaga przeprowadzenia w szerokim zakresie, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie nadaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków, Sad odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach obejmujących wpis od skargi i koszty zastępstwa adwokackiego orzeczono w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek pełnomocnika skarżących złożony na rozprawie. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien precyzyjnie ustalić zakres prowadzonego przez siebie postępowania, przeprowadzić oględziny w tym zakresie (protokół oględzin powinien być sporządzony w sposób czytelny), ustalając obecne i poprzednie wykorzystanie nieruchomości w tej części, która jest przedmiotem rozpoznania. Decyzja rozstrzygająca sprawę powinna również precyzyjnie określać przedmiot postępowania.