I OSK 933/12

Dnia 26 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 26 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C., A.S., T.T., Z.P. i E.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 635/11 w sprawie ze skargi M.C., A.S., T.T., Z.P. i E.A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M.C., A.S., T.T., Z.P. i E.A. solidarnie kwotę 620 (sześćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.C., A.S., T.T., Z.P. i .A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie oznaczoną jako działka ew. nr 1 w obrębie [...] o pow. 1177 m2 przy ul. Ł. stanowiącą część gruntu pochodzącego z księgi hipotecznej pod nazwą "W." stanowiącego własność hipoteczną rodziny K. i Z.K. przeznaczoną pod drogi publiczne. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) przez Gminę Warszawa Włochy z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności udziału wynoszącego 4/5 części nieruchomości zajętej pod część ulicy Ł. w Warszawie. Organ wskazał, że udział w 4/5 częściach przedmiotowej nieruchomości stanowił w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych, a nieruchomość ta była przy tym w wyżej wymienionej dacie zajęta pod drogę publiczną, która miała wówczas status drogi lokalnej miejskiej. W decyzji nie wskazano z imienia i nazwiska właścicieli zajętej pod drogę nieruchomości. Adresatami rozstrzygnięcia (ujawnionymi w rozdzielniku decyzji) uczyniono zaś M.C., J.B., A.S., T.T., K.J., Z.P., E.A. oraz T.R. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Prezydent m.st. Warszawy, po rozpoznaniu wniosku M.C. występującej w imieniu własnym oraz spadkobierców braci K. i Z.K. oraz po rozpoznaniu wniosku T.R., w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na rzecz M.C., J.B. A.S., T.T., Z.P., P.J. (następcy prawnego K.J.) i E.A. oraz odmówił uwzględnienia wniosku T.R. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił powyższą decyzję uznając, że sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie zgodnie z prawem. Jednocześnie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcie Wojewoda ocenił, że prawidłowe były ustalenia Prezydenta m.st. Warszawy w odniesieniu do oceny skutków przekroczenia terminu do złożenia wniosku przez T.R. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Prezydent m.st. Warszawy po raz kolejny odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Organ stwierdził, że przedłożone przez wnioskodawców dokumenty nie potwierdzają jednoznacznie prawa do własności nieruchomości, co uniemożliwia ustalenie kręgu osób, którym prawo to przysługiwało. Odszkodowanie zaś ustalane w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną przysługuje tylko temu, kto potwierdzi swoje prawo własności do gruntu objętego wnioskiem na dzień 31 grudnia 1998 r. Tym samym odszkodowanie za przedmiotowy grunt nie mogło być ustalone i wypłacone. Podstawą nieuwzględnienia wniosku T.R. z dnia 6 lutego 2008 r. było natomiast złożenie go po upływie terminu określonego w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, który to przepis przewiduje, że wniosek taki winien być wniesiony w okresie do 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M.C., J.B., A.S., T.T., Z.P. i E.A., kwestionując zasadność odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz T.R. i podnosząc, że pierwotnie złożony w terminie wniosek był wniesiony w imieniu wszystkich współwłaścicieli zajętych pod drogę gruntów, a więc także w jego imieniu. Nie zgodzili się oni również z oceną organu, że przedkładana przez nich dokumentacja jest niewystarczająca dla ustalenia ich uprawnienia do otrzymania odszkodowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił w całości decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja ostateczna Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. stwierdzająca przejście z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na rzecz jednostki samorządu terytorialnego ma charakter wiążący dla organów prowadzących postępowanie w przedmiocie odszkodowania za tą nieruchomość. Podkreślił, że w decyzji tej powinno być ustalone kto był właścicielem nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., ustaleń takich nie prowadzi się bowiem ponownie na etapie postępowania odszkodowawczego. Organ zważył, że Prezydent m.st. Warszawy nie wyjaśnił czy składając w dniu 11 maja 2005 r. wniosek o odszkodowanie M.C. działała również w imieniu T.R. Został on bowiem złożony w imieniu spadkobierców braci K., a jednym z nich jest właśnie T.R. Organ I instancji winien więc przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w celu ustalenia czy na dzień składania wniosku M.C. miała umocowanie do reprezentowania wyżej wymienionego. Ponadto Wojewoda uznał, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Rozstrzygnięcie zaś sprawy zgodnie z przepisami prawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadnia uchylenie zakwestionowanej decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M.C., A,S., T,T,, Z.P. i E.A., wnosząc o jej uchylenie jedynie w części obejmującej uzasadnienie i podnosząc, że minimalnym obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. Tymczasem w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda w ogóle się nie wypowiedział w kwestii możliwości określenia w postępowaniu odszkodowawczym kręgu osób uprawnionych do odszkodowania i jego wielkości. Co więcej, wydaje się Wojewoda się sugerował organowi I instancji uruchomienie trybu nadzwyczajnego weryfikacji deklaratoryjnej decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Podkreślili też, że wadliwy jest podział postępowania odszkodowawczego uruchomionego w imieniu wszystkich uprawnionych jednym wnioskiem, na tyle postępowań, ile wydano decyzji deklaratoryjnych, to jest 138. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem, gdyż w jej uzasadnieniu Wojewoda Mazowiecki oprócz wskazania na konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w sprawie, w żaden sposób nie wskazał jakie to istotne okoliczności – w świetle zgromadzonego w aktach materiału dowodowego – nie zostały wyjaśnione w sposób wystarczający dla merytorycznego rozpoznania sprawy. Z treści uzasadnienia tej decyzji, wynika jedynie, że Wojewoda w sposób odmienny ocenił charakter pisma T.R. Jednakże, zdaniem Sądu, wyjaśnienie czy w dacie złożenia wniosku M.C. legitymowała się pełnomocnictwem umocowującym ją do działania w imieniu T.R., nie wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, które mógł w tym zakresie przeprowadzić także organ odwoławczy, w trybie określonym w art. 136 k.p.a. Sąd podkreślił, że dokonana obecnie przez organ wojewódzki ocena pisma T.R., sprzeczna jest z uprzednio dokonaną przez ten organ oceną sformułowaną w decyzji kasacyjnej z dnia [...] maja 2009 r., gdzie stwierdził on, iż potraktowane przez organ I instancji wystąpienia T.R. jako wniosku o odszkodowanie było prawidłowe. Zaistniałe zaś w okresie pomiędzy wydaniem poprzedniej decyzji, a obecnie podjętym rozstrzygnięciem okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie uległy zmianie uzasadniającej odstąpienie od uprzednio wyrażonej przez organ oceny. Takie działanie Wojewody niewątpliwie podważa zaufanie stron do organów władzy publicznej, a tym samym sprzeczne jest z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. Powyższe wskazuje także, że podawane przez Wojewodę okoliczności, których zbadanie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w rzeczywistości stanowiły wyłącznie pretekst dla organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej i uchylenia się w ten sposób od oceny istoty sprawy, a więc zajęcia stanowiska czy w świetle treści prawomocnej deklaratoryjnej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. istnieją podstawy do przyznania wnioskodawcom odszkodowania, czy też wobec braku wskazania w tej decyzji właścicieli gruntów w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz treści wpisów zwartych w dawnej księdze hipotecznej "W.", taka możliwość jest wykluczona, co było zasadniczą przyczyną podjęcia przez organ I instancji negatywnej w stosunku do skarżących decyzji. Skoro więc możliwe było przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania kasacyjnego i dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, to uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 2 k.p.a. stanowiło naruszenie prawa. Jednocześnie Sąd uznał, że nie można uchylić zaskarżonej decyzji ze względu na zakaz reformationis in peius zawarty w art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd zaznaczył, że uchylenie zaskarżonej decyzji byłoby działaniem na niekorzyść strony, gdyż skarżący zainteresowani są ponownym merytorycznym rozpoznaniem sprawy w jej całokształcie przez organ I instancji, o co wnosili także w odwołaniu od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Orzeczenie Sądu uchylające zaskarżoną decyzję oznaczałoby zaś, że sprawa odszkodowania, wbrew woli skarżących, stanowiłaby ponownie przedmiot rozpoznania przez organ odwoławczy. Tym samym wpłynęłoby to niewątpliwie na pogorszenie sytuacji prawnej skarżących, w stosunku do sytuacji istniejącej obecnie. Sąd pokreślił jednocześnie, że prowadzenie odrębnych postępowań odszkodowawczych w stosunku do każdej z nieruchomości zajętych pod drogi publiczne jest prawidłowe, mimo bowiem tego, że w sprawach tych tożsama jest materialnoprawna podstawa roszczenia odszkodowawczego oraz tożsame są strony, które go dochodzą, to podstawą zaktualizowania się tego roszczenia jest odjęcie własności konkretnym zindywidualizowanym nieruchomościom, które ukształtowało materialnoprawny stosunek administracyjny istniejący w sprawie i wyznaczyło granice indywidualnych spraw administracyjnych w przedmiocie ustalenia odszkodowań. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M.C., A.S., T.T., Z.P. i E.A. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 i § 2 oraz art. 135 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędną wykładnię zakazu reformationis in peius i nieuchylenie niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej organu odwoławczego, która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, naruszenie art. 134 § 1 i art. 135 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wad decyzji administracyjnej I instancji, w szczególności tych wskazanych w skardze i nieuchylenie decyzji administracyjnej I instancji, a tym samym nieprzeprowadzenie kontroli całości sprawy administracyjnej oraz naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 62 i art. 7 k.p.a. przez akceptację dla działania organów administracyjnych orzekających w sprawie, polegającego na podziale postępowania administracyjnego uruchomionego jednym wnioskiem i opartego o taką samą podstawę faktyczną i prawną na tyle postępowań, ile zostało wydanych decyzji deklaratoryjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są w swojej istocie uzasadnione. W wyniku rozpoznania skarg na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzja ta naruszyła prawo. Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy naruszył przepisy art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., uchylając kolejny raz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy bez wykazania, że w sprawie konieczne jest ponowienie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy nie wskazał także jakie istotne okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione w sposób wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy, a nadto odmiennie niż w toku wcześniej przeprowadzonego postępowania, ocenił prawne znaczenie pisma G.R. działającej w imieniu T.R. Zdaniem WSA w Warszawie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności nie uzasadniały uchylenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Tym samym – zdaniem Sądu – decyzja ta powinna być uchylona stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Na przeszkodzie podjęcia takiego orzeczenia stoi jednak unormowany w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz wydawania przez sąd orzeczeń na niekorzyść strony skarżącej. Skarżący zainteresowani są bowiem ponownym merytorycznym rozpoznaniem sprawy przez organ I instancji, zaś orzeczenie Sądu uchylające wbrew woli skarżących tę decyzję oznaczałoby, że sprawa stanowiłaby ponownie przedmiot rozpoznania przez organ odwoławczy. Tym samym wpłynęłoby to niewątpliwie (zdaniem WSA) na pogorszenie sytuacji prawnej skarżących, w stosunku do sytuacji istniejącej obecnie. Skarga kasacyjna zasadnie zarzuciła naruszenie art. 134 § 2 oraz art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez uznanie, że uchylenie w całości zaskarżonej decyzji przeciwstawia się zakaz reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie było przeszkodą do uchylenia całej decyzji tego organu, co do której Sąd I instancji stwierdził, iż dotknięta jest ona wadami uzasadniającymi konieczność jej eliminacji. Sąd rozstrzygał bowiem sprawę nie będąc związany treścią zarzutów i wniosków skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i miał obowiązek podjąć przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do wszystkich aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 135 p.p.s.a.). Skoro więc WSA dostrzegł naruszenia prawa dyskwalifikujące całą decyzję, to winien był ja uchylić. Spowodowałoby to ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, a więc sytuację korzystniejszą dla stron niż w sytuacji oddalenia skargi, gdy sprawę musiałby rozpoznać także organ I instancji. Rozpoznanie sprawy przez organ II instancji w niczym nie pogorszyłoby sytuacji procesowej strony skarżącej, a wręcz z korzyścią dla niej umożliwiłoby szybsze, merytoryczne rozpoznanie i zakończenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niczym nie wykazał, że kolejne rozpoznanie sprawy w dwóch instancjach byłoby bardziej korzystne dla stron, niż w sytuacji prawidłowego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. skutkować musiał uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Natomiast zarzut naruszenia arf. 134 § 1 i art. 135 w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w kontekście, w jakim go podniesiono w skardze kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Brak jest związku tych przepisów z naruszeniem zakazu reformationis in peius, zwłaszcza gdy zważyć, że Sąd I instancji nie oceniał legalności decyzji organu I instancji, co zresztą jest przedmiotem kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej. Badając zaś zarzut uchybienia art. 134 § 1 i art. 135 w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. trzeba wskazać przede wszystkim, że oczywiście obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonego aktu, również z urzędu. Granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczane są przez decyzje objęte skargą, a więc decyzje ostateczne. Natomiast decyzje wydane przez organy I instancji podlegają ocenie tylko wówczas, gdy ewentualne dostrzeżone uchybienia wymagają ich wzruszenia dla końcowego załatwienia sprawy. W tej materii istotnie Sąd meriti się nie wypowiedział, toteż kontrola poprawności jego procedowania w tym zakresie jest wyłączona, a zaskarżony wyrok uchyla się spod oceny instancyjnej. Poza tym odmowa uchylenia zaskarżonej decyzji czyni przedwczesnym rozważania dotyczące tej materii. Może to jednak nastąpić w toku ponownego rozpoznawania sprawy przez Sąd I instancji, gdyż istotnie obowiązkiem sądu administracyjnego w ramach działania z urzędu, jest również ocena legalności innych aktów zapadłych w granicach danej sprawy. Przy czym trafnym wydaje się być pogląd, iż w sytuacji braku wskazania w decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną poprzednich jego właścicieli, uprawnienie do uzyskania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną może być wykazane każdym dowodem dowodzącym tego prawa. Nadto, że wadliwość uzasadnienia decyzji prowadzi do jej uchylenia na podstawie art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., gdyż niepodobna uczynić tego w stosunku do samego uzasadnienia, które jest wraz z osnową główną i integralną częścią decyzji. Jeśli zaś chodzi o kwestię wielości spraw rozpatrywanych na gruncie postępowania administracyjnego, to w tym zakresie rację ma Sąd I instancji. Każda ze spraw dotyczy innej działki, której zajęcie pod drogę stwierdza inna decyzja, zatem wymaga indywidualnej oceny w ramach danej sprawy. Jednakowoż tożsamość przedmiotu i podmiotów występujących w sprawach administracyjnych skłaniać mogłaby do rozważenia możliwości ich połączenia na podstawie art. 62 k.p.a., przy czym wówczas należałoby wyważyć dążenie do realizacji zasady szybkości postępowania z jednej strony, a techniczne możliwości załatwienia sprawy dotyczącej odszkodowania za przejęcie kilkudziesięciu działek z drugiej. Samo tylko odwołanie się do ewentualnych nadmiernych kosztów dochodzenia praw przez strony, nie jest tu przekonującą i istotną przesłanką, bo na gruncie administracyjnym koszty te nie występują. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. W toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceni legalność zapadłych w sprawie decyzji kierując się powyższymi wywodami, po czym wyda właściwej treści rozstrzygnięcie.