IV SA/Po 325/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta /spr./ WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011r. sprawy ze skargi G. O. i J. O. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] lutego [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na budowę oddala skargę Starosta W. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku nr 98, poz.1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Pana J. K. – pełnomocnika inwestora – złożonego dnia [...] września 2010 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę wiaty magazynowej na słomę, przewidzianej do realizacji na działce o nr ewid. [...] w miejscowości P., gmina P. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny wskazał, że w dniu [...] września 2010 r. Pan J. K. – pełnomocnik inwestora – złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wiaty magazynowej na słomę na działce nr [...] w miejscowości P., gmina P. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz decyzję o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na zapytanie Starostwa Powiatowego w W. z dnia [...] października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. pismem z dnia [...] października 2010 r. poinformował Wydział Architektury i Budownictwa, że nakazał rozbiórkę obiektu zaznaczonego na projekcie zagospodarowania, przy czym na dzień udzielenia informacji inwestor rozebrał obiekt w części. Postanowieniem z dnia 2 listopada 2010 r. Starosta Powiatowy w W. zawiesił postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę wiaty na słomę na działce nr [...] w miejscowości P., gmina P., do czasu stwierdzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego całkowitej rozbiórki obiektu. W wyniku zażalenia inwestorów na postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda W. uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W dniu [...] grudnia 2010 r. Starostwo Powiatowe w W. ponownie wystąpiło do Powiatowego Nadzoru Budowlanego w W. z zapytaniem, czy Państwo G. i J. O. (inwestorzy) dokonali całkowitej rozbiórki wiaty magazynowej zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] w miejscowości P., gmina P. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. podjęto zawieszone postępowanie. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego poinformował, że nadal prowadzone jest postępowanie administracyjne dotyczące obiektu – wiaty na działce nr [...] w miejscowości P. oraz że obiekt rozebrano w części. Od decyzji powyższej G. i J. O. odwołali się do Wojewody W. w P. W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż oznaczony w projekcie mur stanowił – przed jego uprzednim wykorzystaniem na wiatę – samodzielnie wzniesioną ścianę osłonową przed napływem z pól niekorzystnych pyłów do strefy magazynowo-składowej prowadzonego przez odwołujących gospodarstwa rolnego. Mur ten nie był więc w warunkach samowoli wznoszony równolegle z zadaszeniem i pozostałymi elementami konstrukcji wiaty. Odwołujący wskazali, iż w wykonaniu nakazu rozbiórki dokonali czynności rozebrania elementów wzniesionych z wykorzystaniem wcześniej powstałego muru, natomiast nie mieli świadomości co do potrzeby rozebrania muru, gdyż nie kwalifikowali go jako części składowej wiaty podlegającej rozbiórce. Nadto wyjaśniono, iż autor projektu ocenił mur jako w pełni przydatny dla potrzeb planowanej inwestycji, więc niezasadna jest odmowa wydania pozwolenia na budowę na skutek braku dokonania rozbiórki istniejącego muru. W następstwie złożonego odwołania Wojewoda W. w dniu [...] lutego 2011 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a., art. 104 k.p.a. oraz art. 35 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie budzi wątpliwości, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. orzekł nakaz rozbiórki wybudowanej w 2006 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę wiaty o wymiarach ok. 5 m x 65 m, a nadto, że organ ten właściwy w sprawach egzekucji administracyjnej w dniu [...] grudnia 2010 r. potwierdził, że inwestor nakazanej ww. decyzją rozbiórki w całości nie wykonał. W dalszej części uzasadnienia wyjaśniono, iż pogląd, że część rozbieranego obiektu stanowi składową część wiaty nowoprojektowanej nie może być uwzględniony, ponieważ inwestor uzyskał pozytywne uzgodnienia Marszałka Województwa W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w zakresie melioracji wodnych, pod warunkiem wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu w całości. Wojewoda W. wyjaśnił, że jak wskazują dowody zgromadzone w sprawie warunek ten przez inwestora nie został spełniony. Organ odwoławczy zaznaczył, że przy ponownym składaniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej wiaty inwestor jest zobowiązany dołączyć do niego dowód potwierdzający wykonanie nakazu rozbiórki w całości. G. i J. O. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. decyzję Wojewody W. z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Wolsztyńskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. i wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy – w tym zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu tego materiału celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej – mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji wydanej z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej w oparciu o błędne ustalenie stanu faktycznego. Powyższe naruszenie skarżący uzasadnili brakiem uwzględnienia okoliczności, iż oznaczony w projekcie mur stanowił – przed jego wykorzystaniem na wiatę – samodzielnie wzniesioną ścianę osłonową przed napływem z pól niekorzystnych pyłów do strefy magazynowo-składowej prowadzonego przez skarżących gospodarstwa rolnego, a więc nie był w warunkach samowoli wznoszony równolegle z zadaszeniem i pozostałymi elementami konstrukcji wiaty. Skarżący podnieśli, iż pozostając w dobrej wierze nie kwalifikowali przedmiotowego muru jako części składowej wiaty podlegającej rozbiórce, a jako ogrodzenie. Prawidłowość swojego rozumowania skarżący wywiedli z decyzji o rozbiórce wiaty, podnosząc, iż w jej sentencji jako podlegające rozbiórce w katalogu zamkniętym wskazano: "dach konstrukcji drewnianej kryty blachą na słupach stalowych o wymiarach około 5m x 65m (obiekt nr 3)". Nadto skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji "naruszenie zasady racjonalnego gospodarowania poprzez sankcjonowanie skutkiem utrzymanej w mocy decyzji oczywistej dysproporcji pomiędzy wartością muru i kosztem jego rozbiórki z jednoczesną opcją jego ponownego wykonania". W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie, powielając argumentację zawartą w swej decyzji, a nadto wskazując, że przepis art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego nie upoważnia organu administracji architektoniczno-budowlanej do wykładni celowościowej przepisów Prawa budowlanego i pozbawia możliwości ich interpretowania. Wojewoda W. podkreślił, że skarżący pomijają stanowisko zawarte w decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] (uzgadniające budowę wiaty w zakresie melioracji wodnych) oraz stanowisko Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], uzgadniające zamierzenie inwestora w zakresie ochrony gruntów rolnych "pozytywnie", jednakże po zakończeniu postępowania przez organ nadzoru budowlanego w sprawie opisanej wyżej rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności warto wskazać, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie pozostawała decyzja Wojewody W. z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły natomiast przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U.10.243.1623 ze zm.). Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Powyższa regulacja prawna określa zakres działania organu przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Do kompetencji tegoż organu należy więc sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska, sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia, a także sprawdzenie czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadająca właściwe uprawnienia budowlane. Ponadto obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno – budowlanymi. Należy nadto zwrócić uwagę na treść regulacji art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "Właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki". Mając na uwadze powyższe, należy wskazać, iż Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez Wojewodę Wielkopolskiego przepisów prawa. Stwierdzić należy, że prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami jest rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę wiaty magazynowej na słomę, przewidzianej do realizacji na działce o nr ewid. [...] w miejscowości P., gmina P. Tym samym, również zaskarżoną decyzję Wojewody W. uznać należy za zgodną z prawem. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż skoro – jak wskazano wyżej – w pierwszej kolejności organ budowlany winien sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo – w przypadku braku miejscowego planu – decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to w przedmiotowej sprawie organ nie mógł zatwierdzić projektu budowlanego i wydać pozwolenia na budowę. Jak wynika bowiem z treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], Wójt Gminy P. ustalił warunki zabudowy na działce oznaczonej numerem ew. [...] w miejscowości P., gmina P., dla inwestycji polegającej na budowie "nowego budynku – wiaty magazynowej na słomę jako uzupełnienie zabudowy w miejsce wiaty, co do której toczy się postępowanie egzekucyjne (po zakończeniu postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nakazującego rozbiórkę postawionego bez wymaganego pozwolenia obiektu w całości)". Z powołanej decyzji wynika więc jednoznacznie, iż warunki zabudowy dotyczą nowego budynku, który ma powstać po zakończeniu postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązku rozbiórki wiaty. W tym stanie rzeczy, organ budowlany, uzyskawszy informację z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, iż nadal prowadzone jest postępowanie administracyjne dotyczące obiektu – wiaty na działce nr [...] w miejscowości P. – oraz że obiekt rozebrano w części, nie mógł zatwierdzić projektu i wydać pozwolenia na budowę. W istniejącym stanie rzeczy zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę pozostawałoby bowiem w sprzeczności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest ostateczna, a skarżący - jak wyjaśnił ich pełnomocnik na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w P. w dniu [...] czerwca 2011 r. - nie składali od niej środka zaskarżenia. Wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem skarżących stanowiłoby również naruszenie art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, zobowiązującego organ administracji do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Powyższej oceny nie może zmienić argumentacja skarżących, którzy podnieśli, iż nierozebrany przez nich mur, stanowiący element projektowanej inwestycji, stanowił – przed jego wykorzystaniem na wiatę – samodzielnie wzniesioną ścianę osłonową przed napływem z pól niekorzystnych pyłów do strefy magazynowo-składowej prowadzonego przez skarżących gospodarstwa rolnego, a więc nie był w warunkach samowoli wznoszony równolegle z zadaszeniem i pozostałymi elementami konstrukcji wiaty. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż okoliczność podnoszona przez skarżących nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podkreślenia wymaga bowiem, iż mur posadowiony na działce skarżących został przez nich wykorzystany przy budowie wiaty i stał się tym samym jej elementem. Z uwagi na powyższe nakaz rozbiórki, orzeczony na mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], odnosić należy do całości obiektu, w tym również do istniejącego wcześniej muru. Nie można również zgodzić się ze skarżącymi w zakresie, w jakim uzasadniają brak rozebrania spornego muru treścią nakazu rozbiórki, w którym – w ocenie skarżących – jako podlegające rozbiórce w katalogu zamkniętym wskazano: "dach konstrukcji drewnianej kryty blachą na słupach stalowych o wymiarach około 5m x 65m (obiekt nr 3)". Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż powołany przez skarżących opis obiektu budowlanego nie został zawarty w sentencji decyzji nakazującej rozbiórkę wiaty, a stanowi jedynie fragment uzasadnienia odwołującego się do protokołu kontroli. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w samym rozstrzygnięciu decyzji nakazującej rozbiórkę, a nie w jej uzasadnieniu, powinno być zawarte precyzyjne określenie przedmiotu rozbiórki, aby orzeczenie administracyjne nadawało się do wykonania w drodze egzekucji administracyjnej. Tym samym, orzekając nakaz rozbiórki, organ winien w rozstrzygnięciu opisać obiekt podlegający rozbiórce, a w przypadku nakazu rozbiórki dotyczącego jedynie części obiektu, bądź w przypadku ustalenia, iż roboty budowlane doprowadziły do powstania dwóch odrębnych, ale połączonych ze sobą obiektów, z których jeden spełnia wymagania prawa budowlanego, rozstrzygnięcie winno określać parametry techniczne elementów objętych nakazem rozbiórki, takie jak chociażby ich wymiary (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 grudnia 2007 r., II SA/Op 440/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2005 r., VII SA/Wa 1779/04). Skoro więc w przedmiotowej sprawie organ nakazujący rozbiórkę w sentencji orzeczenia nakazał rozbiórkę "wiaty o wymiarach około 5m x 65 m", nie wskazując wyraźnie na obowiązek częściowego jedynie rozebrania obiektu, należy przyjąć, iż nakaz dotyczy całego obiektu (wszystkich jego elementów) i brak podstaw do odnoszenia nakazu jedynie do części wiaty. Rozbiórka winna dotyczyć więc całej wiaty, w tym muru, nawet jeśli powstał on wcześniej niż pozostałe elementy wiaty. W tym stanie rzeczy, zaskarżoną decyzję Wojewody W., jak również poprzedzającą ją decyzję Starosty W., uznać należy za zgodne z prawem. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. ----------------------- 7